Nas duas últimas décadas, vimos o surgimento de eventos de elevada complexidade sistêmica e escalada exponencial, cuja ocorrência é de difícil previsão e evitamento. Em dimensão mundial, a crise financeira de 2008 e a pandemia de 2020-2021 (COVID-19) foram dois grandes acontecimentos que lembram muito o conceito de Cisne Negro[1], desenvolvido por Nassim Taleb[2]. Nele, Taleb cria a analogia entre a raridade de encontrar um cisne negro com a baixa frequência que certos eventos ocorrem, mas com impactos altamente significativos.
Cisnes negros não ocorrem somente em nível mundial, como a crise da Grande Depressão de 1929, ou as duas guerras mundiais de 1914-1918 e de 1939-1945 (embora essa última tenha sido mais previsível). Regionalmente, podem ser desencadeadas por fatores climáticos, como os Tsunamis do Oceano Índico – mais fortemente na Indonésia – em 2004 (causou quase 228 mil mortes em 14 países)[3] e no Japão em 2011 (que provocou quase 20 mil mortes e mais de 2,5 mil desaparecidos)[4], ou o rompimento da barragem de Brumadinho-MG em 2019 (morte de 272 pessoas)[5] e as enchentes do Rio Grande do Sul em 2024 (185 mortos e 23 desaparecidos)[6].
Ainda sobre tragédias, também no RS, na cidade de Santa Maria, o incêndio da boate Kiss em 2013 causou forte comoção pelo falecimento de 242 pessoas e lesões em 636, em sua maioria jovens[7]. Diferentemente dos eventos supracitados, muito embora não fosse previsível a morte de centenas de pessoas, o incêndio e seus impactos poderiam ter sido evitados ou amenizados se músicos, gerência da boate, bombeiros e prefeitura não tivessem cometido tantos erros e omissões[8].
Devido à repercussão do caso, alguns estados e municípios fortaleceram a fiscalização e vistorias de estabelecimentos noturnos, mas também de outros (cinemas, teatros, etc.). Junto com o Senado, mudaram a legislação, com maior cooperação com os bombeiros e rigidez na concessão de alvarás. Tiveram o mérito de adotarem políticas públicas que evitaram o acontecimento de novas tragédias, porém, antes morreram centenas de inocentes para tomarem essa providência. Um caso semelhante ocorreu em Porto Alegre. Uma menina de 11 anos morreu em 2022, após a queda de uma goleira. Após esse acidente traumático, numa atitude heroica de sua mãe de lutar para evitar novas tragédias[9], foi sancionada a Lei nº 13.438/2023[10] (também conhecida como Marina Fallavena, em homenagem póstuma à vítima), que determina que as goleiras em espaços públicos precisam de no mínimo dois pontos de fixação e passar por vistorias. Antes disso, havia uma lei de 2009 que exigia apenas um “dispositivo móvel de contrapeso”. O detalhe é que esse projeto de lei, de autoria do vereador Cláudio Janta, existia desde 2019[11]. Mas, infelizmente, após circular internamente, foi arquivado em 2021. Só após a morte de Marina (que seria evitada caso a lei fosse aprovada na época), com muita persistência da sua mãe, o projeto de lei foi desarquivado, votado e convertido em lei.
Ambos casos em tela servem para ilustrar um de tantos em que o setor público, seja do executivo ou do legislativo, age com medidas corretivas, e raras vezes preventivas. Por mais difícil que seja prever eventos em um mundo caótico, os dois exemplos mostram que os riscos foram apontados previamente, todavia, os agentes e autoridades públicas não agiram com antecedência para evitarem as causas, apenas reagiram às suas consequências. Demonstra falta de planejamento e comprometimento com a sociedade. Em linguajar mais popular, mais “apagam incêndios” do que “afiam machados”.
A maioria dos governos adota um Reactive Policy Style (Estilo de Política Reativo)[1], ou seja, aguarda o surgimento de crises ou grandes eventos para sair da inércia e tomar alguma providência. Acaba dando uma resposta rápida a sintomas imediatos. Demonstra a falta de planejamento estratégico ou a sujeição à pressão política por resultados de curto prazo. São soluções paliativas que não resolvem a causa raiz, gerando custos maiores no futuro.
Em geral, sobretudo em governos medianos, o método empregado mais utilizado é do muddling through (“ir levando”). Charles Lindblom (1979)[2] aprimorou sua teoria desenvolvida em 1959 chamada Incrementalismo, em que os policy makers[3]preferem a adoção de medidas incrementais, realizando uma série de pequenos ajustes em políticas que já existem, em vez de grandes mudanças preventivas. O governo corrige falhas pequenas conforme elas surgem para evitar o risco político de reformas estruturais. Usualmente, a justificativa reside na falta de tempo, dinheiro ou informação para analisar todas as consequências de uma ação preventiva complexa.
É por isso que, segundo John Kingdon[4], as políticas muitas vezes só avançam quando um evento focal (como uma catástrofe natural ou escândalo) ocorre. Esse evento abre uma “janela de oportunidade” para que o governo apresente uma solução corretiva para um problema que já era conhecido, mas ignorado. Kingdon denominou esse processo de Modelo de Múltiplos Fluxos.
Para esse autor, o processo de tomada de decisões nas políticas públicas pode ser demonstrado pela convergência de três fluxos: o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de soluções (policy stream) e o fluxo político (political stream). Os temas entram na agenda decisional quando há uma confluência dos três fluxos, aparentemente independentes, que frequentemente ocorre em situações críticas, conferindo janelas de oportunidade para apresentação de propostas para soluções desses problemas.
FIGURA 1 – Modelo de múltiplos fluxos
- Fluxo de problemas: avalia como as questões são conduzidas a fazer parte da agenda governamental. Kingdon diferencia os termos questão de problema, em que o primeiro é uma situação verificada que, à priori, não incita ação do governo, enquanto o último é quando os policy makers pensam que precisam agir de algum modo.
- Fluxo de soluções: ao invés de resolução de problemas, o autor sustenta que os policy makers desenvolvem antes soluções (propostas) para depois então saírem em busca de problemas para serem solucionados.
- Fluxo político: é idiossincrático e autônomo, sem relação direta com os dois fluxos anteriores. Funciona por meio de barganhas e negociações políticas, em que as questões entram na agenda conforme esse jogo de disputas.
Desse modo, conforme FUSTER (s.d.), a confluência entre os três fluxos é identificada pela janela de oportunidade que se abre, quando os empreendedores podem trazer propostas. De acordo com este autor, “os empreendedores (…) são os atores que detêm qualidades básicas para integração dos fluxos, tais como: o apelo para se fazer ouvir, articulação política, habilidade para negociar e persistência”. Já as janelas de oportunidade são definidas nos fluxos dos problemas e político, dependendo de situações que despertam interesse no governo ou alterações na dinâmica política (conjuntura ou troca de governo). Podem ser previstas, quando se aproxima do período eleitoral. É por causa disso, consoante a Teoria do Equilíbrio Pontuado (BAUMGARTNER, JONES & MORTENSEN, 2014)[1], que as políticas públicas costumam passar por longos períodos de estabilidade, cujo foco dos policy makers é na correção de problemas com ações de caráter incremental, subitamente interrompidos por mudanças drásticas após uma crise acumulada. O governo ignora o problema preventivamente até que a “pontuação” (crise) obriga a uma ação corretiva massiva.
Nesse particular, nós gaúchos, de certo modo, vivemos na pele essa situação com as enchentes de abril e maio de 2024. A última enchente de forte intensidade que havia ocorrido em Porto Alegre foi em 1941, em igual período do ano. A partir daquele evento, foi construído o Muro da avenida Mauá e a canalização do Arroio Diluvio, iniciada em 1939. Nesse ínterim, teve quem defendesse a derrubada do Muro, que se não se mostrou suficiente, pelo menos amenizou o impacto. Sem sombra de dúvidas, a incidência de chuvas há dois anos foi a maior da história e principal fator causal dos desastres provocados. Todavia, a tendência de maior intensidade de chuvas no Sul do país foi apontada em 2013[1]. Também se verificou falhas na manutenção do sistema anti-enchente em Porto Alegre[2]. Outro estudo apontou mais causas, associadas a “fatores associados ao ser humano, como crescimento urbano desordenado, redução de áreas naturais e população em áreas de alta suscetibilidade à inundação”[3].
Como sabido, os governos de todas as esferas (nacional, estadual e municipais), inclusive de outros estados da federação, bem como instituições da sociedade civil, dedicaram um esforço hercúleo de recursos fiscais, materiais, humanos e tecnológicos empreendidos para restaurar os danos causados. Nesses dois anos transcorridos, muitas ações e projetos governamentais, empresariais e demais instituições foram executados ou estão em curso para corrigir problemas ou obstar/amainar os efeitos catastróficos em caso de ocorrência de novos eventos climáticos adversos. Porém, se algumas das causas supracitadas tivessem sido evitadas, quem sabe o impacto fosse menos severo.
As medidas de correção e prevenção de eventos climáticos adversos requerem uma mobilização e coordenação conjunta de muitas esferas governamentais e instituições, o que torna mais complexo de serem empreendidas e obterem o êxito necessário. Ademais, é preciso uma conscientização coletiva de que esses fatores causais sejam reavaliados, com mudanças culturais e de valores, hábitos, costumes, regras, legislação, etc, o que talvez seja ainda mais difícil.
Em face das situações catastróficas e adversas supramencionadas nesse artigo, no contexto eleitoral que se avizinha começar nos próximos meses, os candidatos precisam apresentar mais do que meras qualidades personalísticas de cunho identitário. Principalmente aqueles que almejam ocupar ou permanecer em cargos do executivo, devem possuir competência de gestão pública, preferência com experiência, e sobretudo espírito republicano, com vocação em servir a sociedade, e honrarem a liturgia exigida pelo cargo. Devem servir de exemplo e comprovar forte capacidade de liderança. Do contrário, caso politiqueiros aventureiros sejam eleitos, deparar-se-ão com problemas complexos sem a aptidão necessária, cuja inépcia pode significar inclusive o comprometimento de vidas inocentes. Além das competências dos gestores, requer-se que programas de governo não se limitem a uma mera carta de intenções, mas a um planejamento de conjunto de ações e projetos – quiçá reformas – visando se antecipar aos problemas, e com a profundidade que se faz necessária, ao invés de medidas paliativas e sem efeito duradouro. Alguns desastres podem ser naturais, mas não podemos mais naturalizar políticos desastrosos, irresponsáveis e ineficazes.
Referências
[1] https://pt.wikipedia.org/wiki/The_Black_Swan_(livro).
[2] Casualmente, o livro foi publicado em 2007, um ano antes da crise imobiliária iniciada nos EUA, que se alastrou pelo mundo inteiro.
[3] https://pt.wikipedia.org/wiki/Sismo_e_tsun%C3%A2mi_do_oceano_%C3%8Dndico_de_2004.
[4] https://pt.wikipedia.org/wiki/Sismo_e_tsun%C3%A2mi_de_Tohoku_em_2011.
[5] https://pt.wikipedia.org/wiki/Rompimento_de_barragem_em_Brumadinho.
[7] https://pt.wikipedia.org/wiki/Inc%C3%AAndio_na_boate_Kiss.
[8] Esses erros e omissões são listados no link acima.
[9] Lei Marina Fallavena: quando o amor vira proteção para milhares de crianças https://share.google/29KuSPW9aDH8M5lku.
[11] https://www.camarapoa.rs.gov.br/processos/135144.
[13] https://www.jstor.org/stable/976178.
[14] Formuladores de políticas públicas.
[15] KINGDON, J. W. Agendas, alternatives and public policies. 2. ed. Ann Arbor: University of Michigan, 2003.
[16] CAPELLA, A. C. N. Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas públicas. In: HOCHMAN, G. et al. (Org.). Políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007. p. 87-121.
[17] https://lgpd.tcm.sp.gov.br/Pagina/66229.
[18] BAUMGARTNER, F. R.; JONES, B. D.; MORTENSEN, P. B. Punctuated Equilibrium Theory: explaining stability and change in public policymaking. In: WEIBLE, C. M.; SABATIER, P. A. (eds.). Theories of the policy process. 3. ed. (e-book). Boulder: Wetsview Press, 2014.
[19] http://www.pbmc.coppe.ufrj.br/documentos/GT2_sumario_portugues_v2.pdf.
Foto de capa: IA
