A governança pública tornou-se, nas últimas décadas, o conceito central em torno do qual orbitam as propostas de reforma do Estado. Vendida frequentemente como uma panaceia técnica para os males da ineficiência burocrática e da corrupção, a governança tem moldado a forma como as instituições se estruturam e se relacionam com a sociedade. Nos últimos anos surgiram dezenas de adjetivos para qualificar um conceito impreciso: democrática, multinível, cooperativa, colaborativa, entre outros. No centro desse debate no Brasil está o Projeto de Lei 3.995/2024, que propõe instituir uma política nacional de governança. No entanto, um olhar crítico sobre essa proposta revela tensões profundas entre a busca por eficiência fiscalista e os princípios democráticos de participação e controle social.
Os objetivos do projeto
O Projeto de Lei 3.995/2024 (originado na Câmara dos Deputados como PL 9.163/2017) tem como objetivo principal estabelecer a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O texto não se limita ao Poder Executivo; ele se aplica, no que couber, ao Poder Legislativo, ao Poder Judiciário, ao Tribunal de Contas da União (TCU), ao Ministério Público e à Defensoria Pública.
A proposta define governança pública como um conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. O projeto elenca seis princípios norteadores: capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade (accountability) e transparência.
Além disso, o PL propõe inovações no planejamento estatal, como a criação de uma estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social com vigência de 12 anos, que servirá de base para os Planos Plurianuais (PPAs) e planos setoriais, buscando garantir previsibilidade e coerência na atuação do Estado. A gênese dessa proposta remonta às recomendações do próprio TCU, que buscou elevar a confiança da população e do mercado institucionalizando práticas de monitoramento, gestão de riscos e processo decisório baseado em evidências. O projeto encontra-se em tramitação avançada e célere no Senado Federal. Após aprovação na Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle (CTFC) no início de julho de 2025, com parecer favorável do Senador Eduardo Braga, a matéria seguiu para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ). Em 04 de março de 2026 a CCJ aprovou o relatório favorável ao projeto (tendo o Senador Sergio Moro como relator ad hoc), rejeitando emendas modificativas e aprovando um requerimento de urgência para que a matéria siga imediatamente para votação no Plenário do Senado.
O que está em jogo?
Apesar do verniz técnico e neutro, o modelo de governança proposto pelo PL 3.995/2024, fortemente inspirado nos referenciais do TCU e em organismos multilaterais (como OCDE e Banco Mundial), carrega um profundo viés fiscalista e economicista.
Esse modelo é herdeiro direto da Nova Gestão Pública (New Public Management – NPM), um movimento de reforma do Estado surgido nas décadas de 1980 e 1990 em resposta a crises fiscais. A premissa básica da NPM é que a administração pública deve incorporar princípios da gestão privada empresarial, focando na redução de custos, na eficiência produtiva (“fazer mais com menos”) e na valorização do dinheiro dos contribuintes (Value-for-Money).
Sob essa ótica, o Estado é tratado quase como uma corporação, o cidadão é reduzido à figura de “cliente” ou “consumidor” de serviços, e as políticas públicas são balizadas primordialmente pela análise de custo-benefício. A literatura crítica aponta que essa importação acrítica de modelos de negócios — ancorada na Teoria da Agência e na microeconomia — simplifica excessivamente (e intencionalmente) a complexidade do setor público. A Teoria da Agência presume que servidores e políticos (agentes) são naturalmente oportunistas e precisam ser controlados por esquemas rígidos de auditoria e incentivos para servir aos cidadãos (principais).
O resultado é uma governança excessivamente focada em controles contábeis e financeiros, despolitizando o debate público e ignorando que o Estado lida com direitos fundamentais, equidade e conflitos de classe, e não apenas com a maximização de lucros ou corte de gastos e austeridade fiscal. Avaliar a “capacidade de governança” de uma universidade pública ou de um hospital utilizando os mesmos indicadores aplicados a uma empresa estatal com ações em bolsa de valores demonstra a inadequação desse modelo universalista, um equívoco metodológico e um erro conceitual.
O Déficit de Participação e de Controle Social
A segunda grande crítica a esse modelo diz respeito ao esvaziamento da democracia participativa. O PL 3.995/2024 define que a governança se exerce através de três mecanismos: liderança, estratégia e controle. Ao centrar o modelo nestes três eixos, a norma cria um sentido de governança voltado para dentro (intraorganizacional) e direcionado ao controle burocrático, deixando à margem a democratização das decisões e a participação social.
Pesquisas e avaliações sobre as diretrizes federais de governança mostram que os próprios gestores públicos criticam o excessivo “viés de controle” imposto pelos órgãos de auditoria, que gera rigidez e não considera o cidadão como parte ativa do processo. Quando a participação social é mencionada nesses modelos neoliberais, ela frequentemente não passa de uma “ficção” ou de uma “tecnologia de governamento”.
Como lembrava Michel Foucault no conceito de governamentalidade, a participação social nos moldes da gestão urbana e corporativa contemporânea é instrumentalizada pelo Estado para legitimar políticas públicas que já foram decididas de antemão (muitas vezes em prol de interesses privados e do mercado). O Estado convoca a sociedade para audiências e conselhos não para compartilhar poder deliberativo genuíno, mas como uma técnica de cooptação para forjar consensos, reduzir resistências e legitimar intervenções estatais (como privatizações ou grandes obras) sob o verniz da “vontade popular”. Dessa forma, a governança corporativa aplicada ao Estado substitui a arena política e o conflito democrático pela racionalidade gerencial. Exige-se accountability (prestação de contas focada no desempenho), mas suprime-se o verdadeiro controle social, que exigiria que o cidadão tivesse o poder de pautar a agenda pública e não apenas chancelar relatórios de gestão.
A recorrência do debate sobre a governança na Administração Pública reflete um esforço contínuo para superar os limites do modelo burocrático tradicional e responder à crescente complexidade dos problemas sociais. Contudo, a apropriação desse conceito não é neutra. No Brasil, a atuação de órgãos de controle, notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU), tem consolidado uma visão de governança que, embora vise aprimorar a gestão, impõe limites severos à construção de um Estado verdadeiramente democrático, participativo e inovador.
Os Limites da Governança Prescritivo-Formal
A abordagem adotada pelo TCU, materializada em instrumentos como o Índice Integrado de Governança e Gestão (IIGG) e endossada pelo Decreto nº 9.203/2017, fundamenta-se em uma perspectiva fundamentalmente prescritiva-formal. Sob essa ótica, a governança é reduzida a um pacote predefinido de mecanismos de “liderança, estratégia e controle” voltados para avaliar, direcionar e monitorar a gestão. As dimensões normativas associadas ao propósito, legitimidade ou relevância social das políticas estão ausentes.
O primeiro grande limite dessa formulação é a sua natureza importada e tecnocrática. Fortemente inspirada nas práticas da governança corporativa e na Teoria da Agência, essa visão assume que o principal problema do setor público é garantir que os agentes (burocratas) ajam de acordo com os interesses dos principais (cidadãos), focando no controle e na redução de assimetrias informacionais. Essa transposição do setor privado para o público ignora que a formulação de políticas é um processo eminentemente político-relacional que envolve complexas disputas pelo poder político, não apenas uma equação contábil ou gerencial.
Além disso, a metodologia de controle baseia-se na ilusão de um modelo único (one-size-fits all). Ao aplicar o mesmo questionário de governança a organizações com naturezas jurídicas e missões radicalmente distintas — comparando “laranjas com maçãs”, como no caso de bancos estatais, universidades e hospitais —, o órgão de controle desconsidera as profundas assimetrias de capacidades e recursos do Estado. O resultado não é a efetividade, mas sim uma governança burocrática que gera excessiva rigidez, engessamento e foca mais no cumprimento de normativos do que na entrega de valor público.
Para além da ineficiência metodológica, a matriz de governança proposta pelos órgãos de controle reflete um alinhamento a agendas neoliberais globais, ditadas por organismos multilaterais do Norte Global (como Banco Mundial e OCDE). Essa padronização atua como uma tecnologia social neocolonial, que subalterniza práticas locais e impõe lógicas financeiras e mercadológicas aos países do Sul Global.
A própria noção de “interesse público” — frequentemente invocada pelos órgãos de controle para justificar suas métricas de governança — não é um dado universal ou neutro. Trata-se de um conceito em constante disputa ideológica na sociedade civil. A hegemonia operada por esses modelos de governança tenta naturalizar os interesses das classes dominantes (como a estabilidade do mercado e a austeridade fiscal) disfarçando-os de bem comum, enquanto invisibiliza e subordina as demandas das classes subalternas. Portanto, a governança restrita ao controle contábil-financeiro falha em reconhecer as dinâmicas de poder e as desigualdades estruturais.
Governança para um Estado Empreendedor, Democrático e Participativo
Para que o Estado assuma um papel empreendedor (capaz de inovar e resolver problemas transversais), democrático e participativo, o conceito de governança precisa ser radicalmente ressignificado. Deve-se abandonar a panaceia normativa e abraçar a governança como uma perspectiva analítica e operacional.
Um conceito adequado ao Estado contemporâneo deve ser compreendido como o conjunto dinâmico de arranjos institucionais (formais e informais) que organizam as relações interconectadas entre múltiplos atores estatais e não estatais. Para atender a essa vocação, este modelo deve se sustentar em três pilares:
- Construção de Capacidades Estatais Dinâmicas (Estado Empreendedor): Em vez de focar excessivamente no controle e na mitigação de riscos burocráticos, a governança deve centrar-se na criação de capacidades de ação (mobilização de recursos, desenvolvimento de instrumentos de políticas públicas e inovação). Um Estado empreendedor precisa de flexibilidade para o experimentalismo e processos de tentativa e erro institucionais, algo que a rigidez do controle atual asfixia.
- Horizontalidade e Redes (Estado Participativo): A resolução de “problemas capciosos” (complexos e transversais) não se dá por hierarquias rígidas ou pela simples terceirização para o mercado, mas por meio de redes colaborativas – estáveis e flexíveis, e governança intersetorial. O Estado atua como coordenador que engaja cidadãos e a sociedade civil na formulação, implementação e avaliação das políticas.
- Democracia e Inclusão (Estado Democrático): A verdadeira governança rompe com o segredo dos indicadores dominados por especialistas e promove um controle social autêntico. Ela reconhece o conflito inerente à sociedade de classes e busca promover espaços de deliberação que legitimem os interesses dos grupos marginalizados. A accountability deixa de ser apenas financeira e procedimental para se tornar uma prestação de contas focada no desempenho social, na equidade e na ampliação da cidadania.
Em suma, a governança pública não pode ser reduzida a uma tecnologia de auditoria padronizada e impositiva. Ela deve ser entendida como um arranjo público plural e dinâmico, sob a coordenação do Estado, que garante a participação ativa de todos os interessados na solução de problemas comuns, promovendo a entrega de serviços de qualidade, justiça social e o fortalecimento do controle democrático.
Conclusões
Se o paradigma atual peca por ser tecnocrático e excluir a sociedade do centro decisório, quais são as alternativas regulatórias para uma governança pública genuinamente democrática?
- Da Governança Corporativa à Governança em Rede e Colaborativa: A regulamentação deve ultrapassar a lógica hierárquica e de controle burocrático e adotar a governança em rede e colaborativa. Isso significa reconhecer múltiplos atores (Estado, sociedade civil, academia) interagindo de forma horizontal na concepção, implementação e avaliação das políticas públicas, tratando os cidadãos como parceiros e coprodutores de serviços, e não como meros clientes.
- Reforço da ‘Accountability’ Procedimental: As normativas não devem se concentrar apenas na prestação de contas de resultados a posteriori (indicadores financeiros). É necessário regulamentar uma accountability procedimental, tornando os gestores e políticos fiscalizáveis durante os processos de tomada de decisão. Isso significa democratizar os fluxos de planejamento antes que as escolhas orçamentárias se tornem leis imutáveis.
- Participação Deliberativa e Institucionalizada: A regulamentação precisa ir além da “consulta pública” como mera formalidade. Alternativas incluem o fortalecimento vinculante de Conselhos de Políticas Públicas, a expansão do Orçamento Participativo (para que a população decida efetivamente a alocação de recursos) e a regulamentação do Governo Aberto (focado em transparência radical, dados abertos e colaboração cidadã direta).
- Reconhecimento da Pluralidade do Setor Público (Viés Decolonial): Deve-se abandonar a premissa de um modelo único e universalista de governança imposto “de cima para baixo” por organismos multilaterais do Norte Global. A lei e os decretos devem prever mecanismos flexíveis que respeitem as naturezas distintas das organizações (saúde, educação, segurança, estatais corporativas), focando no valor público intrínseco de cada uma, superando teorias essencialmente punitivas e economicistas.
Enquanto o Congresso Nacional se apressa em aprovar o PL 3.995/2024 sob a justificativa de modernizar o Estado, a sociedade deve estar alerta. Uma “boa governança” que foca exclusivamente na mitigação de riscos fiscais e na blindagem burocrática, mas que afasta os cidadãos da condução de seu próprio destino, corre o risco de criar um Estado eficiente em planilhas, mas democraticamente falido em sua essência e legitimidade.
Referências
BEVIR, M. Governança democrática: uma genealogia. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 19, n. 39, p. 103-114, jun. 2011.
BUTA, B. O.; TEIXEIRA, M. A. C. Governança pública em três dimensões: conceitual, mensural e democrática. Revista Organizações & Sociedade (O&S), Salvador, v. 27, n. 94, p. 370-395, 2020. DOI: 10.1590/1984-9270941.
CAMPOS, W. e Cavazotte, F. Controle burocrático e suporte organizacional no setor público: efeitos mediados pelo empoderamento psicológico no engajamento. Revista de Administração Pública 57 (4), Jul-Aug. 2023
CAVALCANTE, P.; PIRES, R. Governança Pública: Construção de Capacidades para a Efetividade da Ação Governamental. Nota Técnica Nº 24. Brasília: Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), jul. 2018.
MARTINS, A. P. A.; LARANJA, L. S.; LUCIO, M. de L.; GRIN, E. J. Sentidos e usos da Governança Pública na Administração Pública brasileira: análise do discurso das diretrizes do Tribunal de Contas da União e do Decreto 9.203/2017. In: Encontro de Administração Pública da ANPAD – EnANPAD, 2022, On-line. Anais… On-line: ANPAD, 21 a 23 set. 2022.
MARTINS, B. S.; SILVA, B. C.; CRUZ, E.; COELHO, K. A. O conceito de interesse público na perspectiva gramsciana: uma análise crítica da hegemonia. [S.l.]: Universidade do Vale do São Francisco (UNIVASF), [202-?]. DOI: 10.37885/241218423.
MOUREAU, L. C. de C. G.; SAUERBRONN, F. F. Governança de organizações públicas para quê e para quem? Um estudo quantitativo crítico e de inspiração decolonial. Revista do Serviço Público (RSP), Brasília, v. 75, n. 4, p. 673–695, out./dez. 2024. DOI: 10.21874/rsp.v75i4.10422.
Foto de capa: Andressa Anholete/Agência Senado
