A história do financiamento habitacional brasileiro pode ser entendida como uma sucessão de quatro arranjos institucionais, cada qual tentando resolver o mesmo problema estrutural: a urbanização brasileira ocorreu muito mais depressa diante da capacidade das famílias, sobretudo as de baixa renda, de financiar formalmente sua moradia.
No período 1940-1970, a urbanização aconteceu primeiro, o financiamento imobiliário surgiu depois. O Brasil realizou uma das mais rápidas transições urbano-industriais do século XX. A população urbana passou de cerca de 13 milhões para 52 milhões de pessoas, enquanto sua participação na população total saltou de aproximadamente 31% para 56%, segundo os censos demográficos.
A oferta institucional de financiamento não acompanhou essa transformação. Antes do SFH, os principais mecanismos públicos eram os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) e a Fundação da Casa Popular, criada em 1946. Entre 1930 e 1964, esses mecanismos anteriores teriam produzido ou financiado apenas cerca de 170 mil unidades, escala diminuta diante da urbanização.
Daí surgiu uma característica fundamental da urbanização brasileira. Grande parte das famílias resolveu o problema habitacional fora do sistema financeiro, mediante autoconstrução, loteamentos periféricos, ocupações informais e construção progressiva da casa por conta própria.
Para as pessoas com capacidade de poupança, prevalecia o seguinte mecanismo: poupança prévia → compra do lote → construção da casa → segundo imóvel → renda de aluguel. Não existia ainda financiamento hipotecário acessível à massa.
A grande ruptura institucional ocorreu com a Lei 4.380 de 1964. Criou simultaneamente o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), o Banco Nacional da Habitação (BNH), as Sociedades de Crédito Imobiliário (SCI), as Letras Imobiliárias e a correção monetária dos contratos imobiliários. A habitação tornou-se financiável.
A inovação decisiva foi resolver o problema devido à inflação corroer o valor dos contratos de vinte ou trinta anos com taxa de juro prefixada. O modelo possuía dois grandes circuitos de funding (fontes de financiamento):
1. FGTS → BNH → COHABs → habitação popular; e 2. cadernetas de poupança → SBPE → SCI/Caixas
Econômicas/Associações de Poupança e Empréstimos → classe média. O BNH ocupava o centro do sistema, exercendo funções de regulador, financiador e provedor de liquidez.
Foi uma mudança de escala extraordinária. O número de unidades financiadas pelo SFH passou de cerca de 8 mil, em 1964, para aproximadamente 4,47 milhões de moradias, em 1986. Nesse último ano, o financiamento habitacional chegou a cobrir cerca de 70% das novas moradias produzidas.
Período 1964-86 Unidades %
Mercado popular 1,50 milhão 33,6%
Mercado econômico 0,79 milhão 17,6%
Mercado médio 2,18 milhões 48,8%
Total SFH 4,47 milhões 100%
Só o SBPE, com captação de depósitos de poupança destinada ao mercado médio, respondeu por quase a metade de todos os financiamentos. Por isso, o SFH resolveu mais o problema da classe média assalariada bancarizada em lugar do problema habitacional dos pobres. Documento oficial da época registrava 66% dos financiamentos destinados às famílias acima de cinco salários mínimos, embora elas representassem apenas 33% da população urbana.
A crise dos anos 1980, como os choques cambiais e inflacionários, além de grandes depressões, levou à bancarrota do modelo BNH-SCI. O mecanismo tinha uma vulnerabilidade sistêmica: financiava um ativo de prazo muito longo com recursos cuja estabilidade dependia do emprego formal, dos depósitos de poupança e, sobretudo, de um sistema de indexação, se fosse capaz de compatibilizar: salários ↔ prestações ↔ saldo devedor ↔ inflação.
A combinação de segundo choque do petróleo, crise da dívida externa, choques cambiais, depressão, desemprego, queda do salário real e inflação explosiva, impactando as parcelas com correção monetária dos financiamentos imobiliários, desorganizou essa arquitetura institucional.
A partir de 1980, o volume de crédito habitacional despencou. Havia ainda um conflito político incontornável: corrigir integralmente as prestações pela inflação tornaria os mutuários inadimplentes; corrigi-las abaixo da inflação transferia o prejuízo para o SFH.
Os sucessivos subsídios implícitos e descasamentos entre reajuste das prestações e saldo devedor acabaram gerando enormes passivos, inclusive aqueles associados ao Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS), uma medida classificada como “populista” do regime militar ditatorial já em derrocada. Visava proteger os mutuários ao garantir o financiamento terminar no prazo correto, mesmo se o saldo devedor não estivesse totalmente pago, devido à diferença de índices de reajuste entre salários e parcelas.
Foi concedido as prestações subirem conforme os salários, mas o saldo devedor total da dívida continuava sendo corrigido pela inflação, tal como na correção monetária da poupança: o passivo dos bancos. Durante o regime de alta inflação das décadas de 1980 e 1990, gerou-se um descompasso gigantesco, classificado como uma “bola de neve” crescente.
O problema não era simplesmente “o BNH ter quebrado”. Era uma crise do Sistema de Financiamento Habitacional diante da macroeconomia inflacionária.
Em novembro de 1986, o BNH foi formalmente extinto e incorporado à Caixa Econômica Federal. A Caixa herdou seus ativos, passivos, pessoal, a gestão do FGTS e diversas atribuições habitacionais.
No período 1986-2008, CEF, FGTS e SBPE substituem o BNH, mas deixam um vazio de política habitacional. FGTS e SBPE tornam-se as duas grandes fontes do financiamento habitacional e a CEF e poucos bancos o concediam.
O problema social, entretanto, permaneceu enorme. A estabilização inflacionária recriou condições para crédito de longo prazo, mas o financiamento bancário continuava dependendo da capacidade de pagamento dos devedores. A família muito pobre podia precisar desesperadamente de uma casa e, ao mesmo tempo, não constituir demanda solvente em termos de avaliação de risco bancário.
Com a incorporação na carteira de créditos imobiliários da Caixa de todos os inadimplidos do SFH anterior, ela ficou com um estoque em patamar muito acima do obrigatório (65% dos depósitos de poupança) para conceder crédito pelo SBPE. Quando descobri, no fim de 2004, esses recursos irem para a Tesouraria sob minha vice-presidência (Finanças e Mercado de Capitais), e ela não estar concedendo crédito habitacional por meio desse funding (apenas financiava via FGTS), desde 1992, e informei ao presidente da Caixa, Jorge Mattoso. Ele me disse: – Aguarde, faremos uma re-evolução na vice-presidência de Desenvolvimento Urbano!
A partir dessa vontade política, a Caixa voltou a ser um “banco imobiliário”. Essa retomada foi crucial para o posterior programa habitacional MCMV cobrir a diferença entre necessidade habitacional e demanda efetiva por financiamento.
A série histórica exige cautela porque a metodologia da Fundação João Pinheiro, para medir o déficit habitacional, foi sendo recalculada. Por isso, os números distantes no tempo não constituem uma série perfeitamente homogênea.
Entre 1991 e 2000, por exemplo, o déficit calculado pela FJP teria aumentado de 5,374 milhões para 6,540 milhões: +21,7%. Em 2009, quando surgiu o MCMV, o déficit era estimado oficialmente em mais de 6 milhões de moradias. Mais recentemente, segundo a metodologia atual da Fundação João Pinheiro, caiu de 6,215 milhões em 2022 para 5,977 milhões em 2023, redução de 3,8%.
Há uma aparente contradição: como o Minha Casa, Minha Vida (MCMV) pode ter construído milhões de moradias e o déficit continuar próximo de seis milhões? A FJP justifica por o déficit habitacional ser um fluxo renovável, não um estoque fixo, a ser zerado mediante a construção de seis milhões de casas.
Novas famílias se formam, pessoas migram, domicílios se deterioram, aluguéis tornam-se excessivamente caros diante da renda e ocorre coabitação. Por isso, não existe relação de um para um entre unidades construídas e redução do déficit.
O MCMV, criado em 2009, representa uma segunda grande inovação institucional, comparável à criação do SFH em 1964. Pode ser expressa assim: SFH tradicional = capacidade de pagamento → financiamento → imóvel. MCMV = renda familiar + subsídio público do OGU + FGTS + financiamento → imóvel.
Para a baixa renda, portanto, o Estado passa a transformar necessidade habitacional em demanda solvente mediante subsídio. Essa distinção explica por qual razão o MCMV alcançou escala incomparavelmente superior às políticas sociais anteriores. Desde sua criação, o programa já superou 6 milhões de moradias entregues.
Após sua sabotagem pelo Casa Verde e Amarela, no governo “boçalnarista”, a MCMV foi retomada, em 2023, e ocorreu nova expansão. De janeiro de 2023 a março de 2026 foram 2,3 milhões de moradias contratadas, mais de 1,9 milhão entregues e mais de R$ 383 bilhões investidos, segundo dados oficiais.
Nas modalidades financiadas da fase recente, a distribuição foi aproximadamente: até R$ 3.200 mensais: 696 mil unidades; R$ 3.200–5.000: 546 mil; R$ 5.000–9.600: 598 mil; R$ 9.600–13.000: 42 mil. Assim, mais de 1,2 milhão, ou 66%, das contratações financiadas recentes ficaram até R$ 5 mil de renda familiar.
O Ministério das Cidades mantém inclusive as bases abertas do MCMV, separando as unidades subsidiadas pelo OGU daquelas financiadas com FGTS e outras fontes.
Vista em perspectiva longa, uma interpretação sistêmica dessa história seria:
• 1940-64 — Urbanização sem financiamento de massa: urbanização → déficit → lote periférico + autoconstrução
• 1964-80 — Criação do SFH/BNH: poupança + FGTS → crédito de longo prazo → boom habitacional
• 1980-86 — Crise macroeconômica: inflação + desemprego + descasamento das prestações → inadimplência/subsídios → crise do SFH → extinção do BNH
• 1986-2008 — Era CEF/FGTS/SBPE: estabilização → reconstrução do crédito imobiliário → expansão concentrada na demanda solvente
• 2009 em diante (com interrupção do CVA de 2020 a 2022) — MCMV: Tesouro + FGTS + CEF + bancos + construtoras → subsídio + financiamento → incorporação da baixa renda
A grande transformação histórica, portanto, pode ser resumida assim:
- o Brasil passou da autoconstrução financiada pela poupança familiar para o crédito habitacional indexado;
- da crise desse crédito para sua reconstrução bancária; e, finalmente, para
- um sistema híbrido no qual crédito, FGTS e subsídio fiscal procuram transformar a necessidade social de moradia em demanda economicamente financiável.
CEF, FGTS e MCMV formam hoje uma arquitetura institucional compreensível conjuntamente: são as três camadas históricas sobreviventes de tentativas sucessivas de solucionar o mesmo problema criado pela urbanização acelerada brasileira. A volta da “Casa Verde e Amarela” seria sua derrocada!
Foto de capa: Otávio Nogueira/Flickr/Creative Commons
