Sumário
1 Introdução;
2 O orçamento público;
3 Distorções orçamentárias no tempo;
4 Mudanças constitucionais a partir de 2015;
5 Peculiaridades da lei orçamentária de 2026;
6 Questões sociopolíticas e administrativas;
7 Problemas jurídicos;
8 Desafios;
9 Síntese final;
Referências.
1 Introdução
Este estudo trata das emendas parlamentares às quais houve crescente vinculação de recursos do orçamento público nos últimos dez anos. A partir de 2015, por meio de sucessivas Emendas à Constituição (ECs), o Congresso Nacional alterou ou introduziu regras orçamentárias nos arts. 165 e ss. da Constituição Federal (CF) (Brasil, 1988). A partir de então, deputados e senadores passam a controlar uma parte cada vez maior do orçamento, comprometendo o planejamento, os investimentos e as políticas públicas a cargo do Poder Executivo.
O orçamento público envolve questões complexas. Dado o objeto deste texto, apenas algumas balizas que ele deve observar serão mencionadas. Em seguida, as mudanças feitas pelas ECs serão confrontadas com a CF, especialmente com princípios como a soberania popular e a separação dos Poderes previstos nos arts. 1º e 2º da CF.
Em segundo lugar, será examinado se essas alterações violam deveres do Congresso Nacional, como a fiscalização orçamentária na destinação do dinheiro público (art. 70 da CF), além de princípios administrativo-constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF).
Em terceiro lugar, o estudo analisa os efeitos políticos das emendas parlamentares, como a desigualdade entre os candidatos, a influência na liberdade de voto do eleitor e os impactos no processo democrático.
Todos esses temas tem a ver com o processo de formação da vontade política da sociedade e do Estado (Ledur, 2009, p. 125-41).
Embora o foco seja o plano federal, o que se escreverá aqui também se aplica, em geral, aos estados e municípios.
2 O orçamento público
O orçamento público da União é a lei que define como o governo irá gastar o dinheiro arrecadado por meio de impostos, taxas, contribuições etc. pagos pelos cidadãos. Esse dinheiro corresponde à receita corrente líquida (RCL). Os arts. 165, 166 e 166-A da CF contêm série de regras a respeito. Elas foram alteradas ou introduzidas pelas ECs 86/2015 (Brasil, 2015), 100/2019 (Brasil, 2019a), 102/2019 (Brasil, 2019b), 105/2019 (Brasil, 2019c), e 126/2022 (Brasil, 2022a).
A CF estabelece que cabe ao Executivo apresentar o projeto de lei orçamentária. Ao Legislativo cabe votar o projeto e fazer as alterações que considere devidas.
São despesas obrigatórias do orçamento público:
- gastos com a dívida pública e o pagamento dos servidores públicos;
- investimentos das empresas estatais;
- gastos com a seguridade social (saúde, previdência e assistência social).
Já o art. 198, parágrafo 2º, I, da CF determina gastos mínimos de 15% da RCL com a saúde e o art. 212 da CF prevê a destinação de 18% da receita de impostos da União para a educação.
É relevante citar o parágrafo 7º do art. 165 da CF. Ele determina que o orçamento público tem entre suas funções reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
3 Distorções orçamentárias no tempo
A inexecução do orçamento público no Brasil é problema que vem de longe. Isso por causa do caráter autorizativo, e não vinculativo, da lei orçamentária ao longo dos anos, que permitia ao Executivo não realizar todas as despesas nela previstas em razão, por exemplo, de mudança de prioridades. Nos diferentes governos das últimas décadas, a liberação de recursos pelo Executivo servia como moeda de troca na votação de matérias de seu interesse. Esse fato é usado como argumento pelos defensores das atuais emendas parlamentares. Porém, com as mudanças feitas pelas ECs destacadas no item 2, supra, agora são os parlamentares que controlam cerca de 61 bilhões de reais (valor estimado para 2026 – Lei 15.346/26 (Brasil, 2026)) vinculados a essas emendas e os destinam à realização de obras, compras, serviços etc. nos municípios e estados. Pulverizam-se os recursos, sem o planejamento a cargo do Executivo, comprometendo-se o interesse público. Sem contar violações de outra natureza, conforme será visto adiante.
4 Mudanças constitucionais a partir de 2015
Alterações do texto da Constituição são possíveis por meio de ECs, conforme o art. 60 da CF. Mas a iniciativa delas é restrita a certos agentes políticos, exige-se a aprovação por 3/5 do Congresso e, entre outras proibições, o item III do seu parágrafo 4º não admite a abolição da separação dos Poderes.
A seguir, apontam-se as principais alterações feitas na CF por meio de ECs que alteraram regras do orçamento público.
4.1 A EC 86 de 2015 foi a primeira dessas mudanças constitucionais. Ela faz alterações no art. 166 da CF. Os parágrafos 9º e 11 passam a prever “emendas individuais” obrigatórias ou impositivas quanto a sua execução, no limite de1,2% da RCL, ou seja, do total dos tributos arrecadados pelo governo federal. A EC 86/2015 ainda estabelece que metade desse percentual deve ser dirigido a ações na saúde pública.
4.2 A EC 100 de 2019 prossegue com mudanças ao art. 166 da CF, que passa a prever, no parágrafo 12, “emendas de bancada”, de execução obrigatória pela administração pública. O montante é de até 1% da RCL.
4.3 A EC 102 de 2019 introduzo parágrafo 11 no art. 165 da CF para reforçar que a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias para que seja garantida a “entrega” de bens e serviços à sociedade, como previsto no parágrafo 10. E define que essas programações dizem respeito à despesa discricionária. Ou seja, as emendas individuais e de bancada dirigem-se a despesas que não integram as obrigatórias que se referiu no item 2, supra.
4.4 A EC 105 de 2019 altera a Constituição e introduz o art. 166-A. Seu item I passa a prever “transferências especiais”. Elas permitem que os parlamentares indiquem os beneficiários do dinheiro público, sem a necessidade de convênios ou outros instrumentos legais. É por isso que essas transferências passaram a ser denominadas de “emendas PIX”.
4.5 Já a EC 126 de 2022 (Brasil, 2022a) aumentou para 2% da RCL do ano anterior as emendas individuais impositivas. Assim como a EC 86/2015, ela também determina que metade desse percentual seja dirigido a serviços públicos de saúde.
Essa EC também tratou de ampliar os valores destinados a “emendas de comissão”. Elas não são formalmente impositivas, já existiam antes da edição da EC 126/2022. Nesse ano de 2022 o STF, por meio da Ação por Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 854 (Brasil, 2022b), relatora Ministra Rosa, julgou inconstitucional o “orçamento secreto”. Esse envolvia as emendas do relator-geral da lei orçamentária, que destinava recursos orçamentários sem nenhum controle, e segundo seu arbítrio, a grupo de parlamentares não identificados, em geral vinculados ao grupo político conhecido por “Centrão”. Em 2020, o montante chegava a 20 bilhões de reais.
A EC 126/2022 fixou no seu art. 5º que o relator-geral da lei orçamentária de 2023 estava autorizado a apresentar emendas para ampliar as dotações orçamentárias para o atendimento de “solicitações” das comissões permanentes. Na prática, os recursos são destinados a poucos órgãos, com destaque para os Ministérios da Saúde, Integração Nacional, Agricultura, Turismo e Esportes. E servem de moeda de troca em articulações políticas, voltadas a assegurar a governabilidade, em que a liberação do dinheiro deve ter uma “contrapartida” do Executivo. Embora alcancem a maior parte dos municípios, os recursos não atendem ao critério da redução das desigualdades socioeconômicas previsto no parágrafo 7º do art. 165 da CF[1].
O que se retira da previsão das “emendas de comissão” é que seu incremento veio como mecanismo para contornar os efeitos da decisão na ADPF 854. E se insere na inversão do jogo que havia em outros tempos, quando o Executivo liberava verbas orçamentárias em troca de votações de seu interesse, dado o caráter autorizativo do orçamento público.
Em síntese, como referido no item 3, supra, deputados e senadores dispõem atualmente um total de 61 bilhões de reais destinados às emendas impositivas – individuais e de bancada – e às de comissão. Esse montante se origina da RCL, projetada em 6,5 trilhões para 2026 (art. 1º da Lei 15.346/26). Analistas projetam despesas obrigatórias do orçamento entre 91% e 95% da RCL, o que dá ideia do pouco que sobra para investimento e políticas públicas. A Lei 15.346/26 estabelece no art. 6º despesas com investimento ao redor de 198 bilhões. Se comparada a cifra com os 61 bilhões de reais de emendas parlamentares, estas importam aproximadamente 1/3 desse montante.
Observa-se que, enquanto o Executivo só pode planejar políticas públicas com o dinheiro que sobra após o atendimento das despesas obrigatórias, os parlamentares reservam para si percentuais ou valores que tomam em consideração o total dos tributos arrecadados, sem antes considerar aquela limitação.
Uma última observação. O art. 70 da CF impõe ao Congresso Nacional o dever de fiscalizar a execução orçamentária. O art. 71 da CF prevê que esse controle será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Já o art. 73 da CF estabelece que 2/3 dos ministros desse tribunal serão escolhidos pelo Congresso Nacional.
Nenhuma alteração no texto desses artigos da CF foi feita pelas ECs citadas.
5 Peculiaridades da lei orçamentária de 2026
No ano de 2026 haverá eleições majoritárias e proporcionais que envolvem a escolha de deputados federais e estaduais e também de senadores.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é norma federal votada pelo Congresso Nacional para estabelecer orientações acerca da execução da lei orçamentária. Fato curioso (mas em harmonia com o propósito geral da gestão de recursos do orçamento pelos parlamentares) é que o Congresso resolveu impor por meio da LDO relativa a 2026 (art. 72, parágrafo 21, da Lei 15.321/25 (Brasil, 2025)) a liberação de 65% do valor das emendas individuais e de bancada até o encerramento do primeiro semestre de 2026. A lei estabelece que nesse montante devem ser contempladas as “transferências especiais” criadas pela EC 105/2019 (Brasil, 2019), as chamadas “emendas PIX” de que se tratou no item 4.4, supra. Na prática, haverá a antecipação da campanha eleitoral… Não é preciso esforço para concluir que o Congresso Nacional visa beneficiar parlamentares no exercício do cargo. Já não basta o Fundo Eleitoral, que no ano de 2026 alcança aproximadamente 5 bilhões. A liberação antecipada dos 65% evidentemente se dirige a proporcionar a reeleição dos parlamentares, os quais se encontram em flagrante vantagem diante de candidatos sem mandato. A violação ao princípio do Estado Democrático de Direito (art. 1º da CF) e à igualdade no acesso a cargos públicos (art. 37 da CF) é o que decorre de mais esse proceder. De tudo isso se retira que a livre formação da vontade política da sociedade e do Estado está em xeque.
6 Questões sociopolíticas e administrativas
6.1 O que se referiu até agora indica que as chamadas emendas parlamentares constituem um meio para impulsionar a formação de currais ou feudos eleitorais para assegurar a reeleição de parlamentares.
De fato, o que se vê em jornais regionais e nas redes sociais das prefeiturasé que parlamentares e/ou seus representantes regionais aparecem nos municípios para divulgar a liberação de centenas de milhares de reais ou mesmo milhões. Até em convênios que tratam da compra de exames adicionais para o Sistema Único de Saúde (SUS) aparecem referências à “emenda do deputado fulano de tal”.
Deputados e senadores se apresentam como benfeitores, que destinam ou “entregam” recursos para obras, para a compra de equipamentos, de exames ou de veículos, para o asfaltamento de estradas etc. E utilizam meios subliminares para passar a ideia de que o dinheiro liberado foi uma benemerência…
6.2 Há risco elevado de fraudes em licitações, formação de cartéis ou criação de empresas fantasmas ou ONGs ligadas a interesses políticos. Isso pode ser confirmado em várias das decisões proferidas na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 7697 – ajuizada pelo PSOL no STF (Brasil, 2024), relator Ministro Flávio Dino, que apontam para a falta de transparência, eficiência e controle da destinação de recursos oriundos de emendas parlamentares, sobretudo as denominadas “emendas PIX”. Ou seja, está aberta ampla possibilidade para a corrupção e o fisiologismo.
6.3 Outro fato, pouco lembrado: cresce o gasto de dinheiro público com as viagens que prefeitos e seus assessores, vereadores e representantes da administração pública fazem até a capital federal para obterem, junto a deputados e senadores, a liberação de dinheiro das emendas parlamentares.
7 Problemas jurídicos
7.1 O princípio da soberania (art. 1º, I, CF) assegura o livre exercício do direito de voto. O exercício da soberania popular pressupõe que o eleitor esteja livre de influência econômica ou de poder que comprometa a autenticidade da sua manifestação. Tendo em vista o variado grau de discernimento acerca do que está em jogo com a liberação de recursos públicos, como se fossem doação ou benemerência (item 6.1, supra), é fácil concluir que ela se presta à manipulação de eleitores dispostos a dar sua “contrapartida” ao parlamentar. Há, aqui, potencial violação à liberdade de voto, direito fundamental assegurado no art. 14 da CF.
O caráter secreto do voto, referido de modo literal nessa norma jusfundamental, corresponde à liberdade de voto do eleitor. Ninguém pode interferir na sua liberdade de escolha, e isso não só no dia da eleição, mas também nas fases anteriores em que ele forma sua convicção acerca do candidato em que irá votar. A preservação do voto livre e secreto exige que o Estado garanta o processo democrático (Mendes, Coelho; Branco, 2008, p. 732-4).
7.2 Outro princípio que as ECs em apreço violam é o da separação dos Poderes. Ele decorre da independência e harmonia entre os Poderes da União, formados pelo Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 2º da CF).
A origem do princípio se encontra em Montesquieu. (Montesquieu, 1993, p. 180). Segundo esse filósofo da Ilustração, precursor do fim do poder absolutista do monarca, a separação não é rígida porque permite ao Executivo participar da legislação com a faculdade de “impedir”, mas não com o poder de “decidir”. O princípio da separação dos Poderes permite temperamentos e adequações na atualidade (Mendes, Coelho; Branco, p. 155-6, 2008). Pode-se também falar em “freios e contrapesos”entre os poderes, doutrina desenvolvida pelo direito constitucional norte-americano. O propósito é que haja limitações recíprocas entre os três poderes. Isso se confirma com o poder de veto do Executivo (art. 66 da CF), mas que não é absoluto, podendo o Congresso derrubá-lo. O Executivo também pode editar medidas provisórias, contanto que haja relevância e urgência (art. 62 da CF). Mas o legislador pode rejeitar, alterar ou deixar caducar essas medidas. E o Judiciário pode declarar a ausência dos requisitos da relevância e urgência.
Quanto à atuação legislativa do Judiciário, a Constituição o permite em casos de omissão do legislador. Por meio do mandado de injunção (art. 5º, LXXI, da CF) o Judiciário deve assegurar direitos fundamentais não exercitáveis por causa da inércia legislativa. Mas isso não exclui a prerrogativa do Legislativo finalmente editar uma lei acerca do tema.
Vê-se nesses exemplos que a separação dos Poderes não é rígida, mas sempre permanece com o Legislativo a prerrogativa de dar a palavra final por meio de uma lei.
O que ocorre com as emendas parlamentares? O máximo possível é controlar sua execução por meio do TCU ou do STF, como este vem fazendo com as famigeradas “emendas PIX”. Mas a disponibilidade dos recursos sempre permanecerá com os parlamentares, que se investem em executores ou decisores do destino de fatia substancial do orçamento público, sem que o Executivo possa retomar para si tarefa que lhe é própria – a de executar o orçamento. Nisso revela-se a distorção e a incompatibilidade com o princípio da separação dos Poderes, mesmo sem a rígida separação das funções estatais, dos freios e contrapesos próprios desse sistema e da soberania, conforme já destacado.
Já dizia, em 1747, o autor de “O espírito das leis”: “Mas, se, num Estado livre, o poder legislativo não deve ter o direito de frear o poder executivo, tem o direito e deve ter a faculdade de examinar de que maneira as leis que criou foram executadas (Montesquieu, 1993, p. 178).
A propósito, os arts. 70 e 71 da CF contêm regras que impõem ao Congresso Nacional diretamente, ou mediante o auxílio do TCU, o dever de fiscalização contábil, financeira e orçamentária das contas anuais prestadas pelo Presidente da República e pela administração direta e indireta. Esse dever constitucional conflita com a prerrogativa que deputados e senadores se atribuem de decidir acerca da destinação a ser dada a dezenas de bilhões de reais.
Ao Executivo, como a denominação indica, cabeexecutar a lei orçamentária; ao Legislativo cabe fazer as leis e realizar a fiscalização contábil, financeira e orçamentária.
Em conclusão: O art. 60, IV, da CF proíbe ECs contrárias à separação dos Poderes. As ECs objetos deste texto comprometem essa separação, sendo certa a violação à regra constitucional citada e aos arts. 70 e 71 da CF.
7.3 Ainda no plano jurídico, lembra-se a ADPF 854, referida no item 4.5, supra, em que o STF visou conter as ilegalidades resultantes do “orçamento secreto”. Agora, por meio de medidas cautelares no âmbito da ADI 7697, o relator Flávio Dino tem identificado violações a princípios administrativos do art. 37 da CF, como a publicidade (transparência) e a eficiência, bem como a falta de controle adequado na destinação dos recursos públicos, em especial os oriundos das chamadas “emendas PIX”. As decisões do relator decorrem de denúncias do Ministério Público, de prefeitos, vereadores e governadores, as quais confirmam as distorções que o manejo das emendas parlamentares impositivas tem ocasionado, com o desvio e a má aplicação de vultosos recursos públicos, em afronta ao interesse público.
7.4 O que se pode afirmar em conclusão a este item é que, na prática, as emendas parlamentares abrem espaço para a violação alargada de princípios e regras da CF.
8 Desafios
O que se retira do que se escreveu até aqui é o seguinte:
8.1 As ECs 86/2015, 100/2019, 102/2019,105/2019 e 126/2022 violam série de princípios e regras da CF que levam a sua inconstitucionalidade.
A separação dos Poderes é princípio básico de um Estado de Direito. Por ser uma cláusula pétrea, sua abolição por meio de EC é vedada, conforme o art. 60, parágrafo 4º, III, da CF. Ao alterar a CF por meio dessas ECs, o Congresso Nacional se reserva prerrogativa que não lhe cabe. A execução orçamentária no presidencialismo cabe ao Executivo. E ao Legislativo cabe votar a lei orçamentária e tratar de fiscalizar o seu cumprimento.
8.2 A sociedade civil deve pôr em xeque as emendas parlamentares de que cuida este texto.
Enquanto não excluídas da Constituição, será necessário denunciar o uso dessas emendas em fraude à soberania popular, ao livre exercício do direito de voto e à igualdade do acesso a cargos de representação política. Isso em razão das precitadas ECs permitirem a formação de feudos eleitorais que induzem a reeleição indefinida de parlamentares, levando à apropriação absolutista do poder.
Do TSE deverão se exigir medidas que coíbam o uso dessas emendas como propaganda eleitoral antecipada, em especial as que resultam da antecipação de 65% das emendas impositivas até o fim do primeiro semestre de 2026.
8.3 Terceira alternativa, que não exclui as anteriores, também passa pela ação da sociedade civil. Por meio de organizações representativas, ou por meio de iniciativas do próprio eleitor, há de se exigir o compromisso dos candidatos a cargos de representação proporcional de proporem, se eleitos, a revogação das ECs que previram as emendas individuais, de bancada e de comissão.
8.4 Por fim, deve-se fortalecer o caráter obrigatório do orçamento público, evitando tanto o abuso do Executivo quanto a sua apropriação pelo Legislativo. Só situações excepcionais podem permitir caráter meramente autorizativo, não vinculante, à lei orçamentária anual. E, por relevante, é necessário que organizações representativas da sociedade civil exerçam a participação (direito fundamental) na elaboração da proposta orçamentária a ser votada pelo Congresso Nacional (Ledur, 2009, p. 181-206).
9 Síntese final
A separação dos Poderes não é absoluta, mas cada um deles tem limites claros no Estado Democrático de Direito. O Legislativo deve fiscalizar a observância da lei orçamentária, e não atuar na sua execução. Ao permitir que parlamentares controlem substanciais parcelas do orçamento público destinadas ao planejamento e investimento públicos, as emendas parlamentares criam distorções graves, enfraquecem a democracia e violam a Constituição.
Como já ensinou Montesquieu há 280 anos, em um Estado livre o Legislativo deve examinar como as leis são executadas, e não assumir papel que cabe ao Executivo. É exatamente esse limite que as emendas parlamentares criadas pelas ECs objetos deste estudo ultrapassam.
Referências
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BRASIL. Emenda Constitucional n.º 86, de 17 de março de 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Brasília, DF: Presidência da República, [2015]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm. Acesso em: 19 fev. 2026.
BRASIL. Emenda Constitucional n.º 100, de 26 de junho de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2019a]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc100.htm. Acesso em: 19 fev. 2026.
BRASIL. Emenda Constitucional n.º 102, de 26 de setembro de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2019b]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc102.htm. Acesso em: 19 fev. 2026.
BRASIL. Emenda Constitucional n.º 105, de 12 de dezembro de 2019. Brasília, DF: Presidência da República, [2019c]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm. Acesso em: 19 fev. 2026.
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LEDUR, José Felipe. Direitos fundamentais sociais: efetivação no âmbito da democracia participativa. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2009.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
MONTESQUIEU. O espírito das leis. São Paulo: Martins Fontes, 1993. RONCONI, Giordano Bruno Antoniazzi; FIALHO, Gustavo Ferreira; GREGGIANIN, Eugênio. Caráter nacional e individualização das emendas de comissão. Relatório técnico. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, 2024. 41 p. (Estudo, n. 18). Coleção: Estudos das Consultorias Legislativa e de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados. Disponível em: https://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/56905
[1] Um exame abrangente acerca das emendas de comissão encontra-se em “Caráter Nacional e Individualização das Emendas de Comissão”, de autoria de Giordano B. A. Ranconi, Gustavo F. Fialho e Eugênio Greggianin (Ronconi; Fialho; Greggianin, 2024).
Foto de capa: Evento do governo com representantes dos Três Poderes | Antonio Augusto/STF
