A consolidação das chamadas emendas impositivas no orçamento público brasileiro — especialmente após a EC nº 86/2015 e a EC nº 100/2019 — inaugurou uma mudança estrutural no equilíbrio entre os Poderes, cuja análise pode ser iluminada a partir da teoria clássica da separação dos poderes formulada por Montesquieu.
Na obra O Espírito das Leis, Montesquieu sustenta que a liberdade política depende da divisão funcional do poder estatal em três funções típicas: legislar, administrar (executar) e julgar. A cada Poder corresponde uma função predominante, não exclusiva, mas estruturalmente delimitada. O Legislativo elabora normas gerais e abstratas; o Executivo administra e concretiza políticas públicas; o Judiciário resolve conflitos aplicando a lei ao caso concreto. O equilíbrio entre esses centros decisórios impediria a concentração de poder e, consequentemente, o arbítrio.
No modelo clássico, o orçamento público representa uma lei formal que autoriza despesas, mas não substitui a atividade administrativa. A execução orçamentária insere-se na esfera do Executivo, que deve gerir prioridades conforme critérios técnicos, planejamento estratégico, metas plurianuais e responsabilidade fiscal. A distinção entre decidir a política pública em termos gerais e executá-la concretamente é elemento central da racionalidade republicana.
Com a institucionalização das emendas parlamentares impositivas, parte relevante do orçamento passou a ter execução obrigatória pelo Executivo. O Legislativo não apenas define a dotação orçamentária, mas vincula o Executivo à sua execução material, direcionando recursos para localidades, obras e entidades específicas. Surge, assim, um fenômeno que pode ser descrito como captura parcial da função executiva pelo Legislativo. O parlamentar deixa de atuar apenas como formulador de normas gerais e passa a interferir diretamente na alocação concreta de recursos — atividade tipicamente administrativa.
Essa reconfiguração produz efeitos estruturais: fragmenta o planejamento governamental, reduz a margem técnica do Executivo e desloca o centro decisório da política pública para uma lógica distributiva individualizada. Mais do que isso, introduz uma dimensão eleitoral explícita na execução orçamentária.
A execução do orçamento, que deveria estar vinculada a critérios estruturais de desenvolvimento, eficiência e continuidade administrativa, passa a operar sob incentivo político-eleitoral. Sai o planejamento sistêmico e entram as obras inaugurativas. Mais vale a obra visível, passível de placa e fotografia, do que o investimento estrutural menos perceptível — saneamento invisível, modernização administrativa, tecnologia de gestão, manutenção preventiva ou políticas públicas de longo prazo cujos resultados extrapolam o ciclo eleitoral.
Forma-se, assim, uma distorção republicana: o orçamento deixa de ser instrumento racional de planejamento estatal e passa a ser ferramenta de capitalização política individual. A lógica da visibilidade substitui a lógica da necessidade pública calculada. A racionalidade técnica cede espaço à racionalidade eleitoral.
Sob a perspectiva de Montesquieu, esse deslocamento tensiona o próprio sentido da separação de poderes. Não apenas porque há sobreposição funcional, mas porque a finalidade republicana da divisão — impedir abusos e preservar a liberdade — depende de que cada Poder atue segundo sua vocação estrutural. Quando o Legislativo passa a influenciar diretamente a execução concreta com motivações eleitorais evidentes, cria-se uma zona de responsabilidade difusa: o Executivo executa, mas não planeja integralmente; o Legislativo direciona, mas não administra formalmente.
O resultado é uma inversão sutil, porém profunda, da lógica republicana: o governo se fragmenta em múltiplos centros de decisão orçamentária com incentivos eleitorais próprios. A política pública deixa de ser concebida como política de Estado e aproxima-se da política de mandato.
Se, para Montesquieu, a liberdade política exige equilíbrio e contenção recíproca, a expansão ilimitada das emendas impositivas impõe a necessidade de refletir se estamos diante de um mecanismo legítimo de fortalecimento parlamentar ou de uma transformação estrutural que converte o orçamento — núcleo da ação estatal — em instrumento de disputa eleitoral permanente.
Em última análise, a questão que se coloca é até quando a República pode sustentar-se quando o planejamento cede à inauguração, e a racionalidade administrativa é substituída pela visibilidade política.
Foto de capa: Flávio Dino preside audiência pública no STF sobre as emendas parlamentares | Pedro Ladeira – 27.jun.25/Folhapress
