De CARLOS ÁGUEDO PAIVA*

Justiça é tratar de forma igual os iguais e de forma desigual os desiguais na medida de sua desigualdade. Aristóteles. Ética a Nicômaco

Chamar o governo do PT de um governo de esquerda stricto sensu é uma impropriedade do ponto de vista do vocabulário. Ele é um governo de centro, de frente-ampla antifascista. Reinaldo de Azevedo. Eu me dou ao direito de mudar de ideia – entrevista a Marco Antônio Villa (14’27’’)

O privilegiamento do Sudeste pelos Governos Nacionais entre 1930 e 1964

Há quem pense que o período de hegemonia getulista em nossa história – iniciado em 1930 e encerrado com o golpe contra João Goulart – teria sido um período em que o Governo Federal privilegiou, de alguma forma, os interesses do RS. Ledo engano. A verdade é mais próxima do contrário. Em primeiro lugar porque, para conquistar o poder em 1930 – a despeito dos resultados eleitorais haverem definido a vitória de Júlio Prestes -, Getúlio Vargas se viu obrigado a conciliar os interesses de chimangos e maragatos no RS. O que vai levar a seu rompimento com Borges de Medeiros, o qual apoiou a Revolução Constitucionalista de São Paulo em 1932.

Não cabe adentrar na equação dada por Getúlio aos conflitos abertos no RS. Porém, cabe, sim, esclarecer que a inflexão da economia nacional imposta pela crise de 29 e pela Revolução de 30 passou pela internalização do centro dinâmico da economia e a definitiva polarização do resto do Brasil pelo eixo São Paulo – Rio de Janeiro – Minas Gerais. Mais: a transformação do eixo SP-RJ-MG no centro dinâmico nacional envolveu a qualificação e diversificação produtiva deste território. Novas estruturas produtivas estatais de bens e serviços – tais como CSN, FNM, Eletrobrás, Embraer, BNDE, etc. – assim como novas estruturas produtivas privadas (multinacionais e nacionais) – como as indústrias automotivas multinacionais e suas sistemistas – foram amplamente apoiadas e beneficiadas pelo setor público nacional para se instalarem na região Sudeste. Mas isto não é tudo: na busca de garantir a máxima integração e eficiência às novas estruturas produtivas, o governo federal concentrou no Sudeste seus investimentos em infraestrutura logística e energética.

Ora, vimos na Introdução a este texto e no texto anterior que o RS havia desenvolvido uma indústria competitiva e diversificada ao longo da Primeira República. Contudo, esta indústria: 1) operava em escala inferior à escala padrão da indústria do sudeste em geral e paulista em particular; 2) voltava-se tanto ao mercado regional quanto ao mercado nacional, mas, no atendimento deste último, se deparava com custos de transporte superiores às firmas concorrentes sediadas no Sudeste. Ora, todas estas desvantagens competitivas passam a ser amplificadas na medida em que os governos do período de hegemonia getulista-desenvolvimentista concentram seus investimentos em estruturas produtivas e em equipamentos logísticos e energéticos na região Sudeste.

Qual foi a reação dos governos gaúchos das mais diversas inflexões políticas, de Flores da Cunha a Leonel Brizola, passando por Walter Jobim e Ildo Menegheti? Foram duas as reações: 1) concessão de benefícios fiscais para empresas e setores sediadas no território gaúcho, mas que atendiam fundamentalmente os mercados do Sudeste; 2) assunção, para si, da responsabilidade de criar uma infraestrutura logística e energética e uma estrutura de serviços similar àquelas que vinham sendo criadas no centro-sul com recursos federais.

Sobre a segunda dimensão da resposta do RS aos desafios postos pela nova ordem econômica nacional vale salientar que, no mesmo ano em que surge o Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER), surge, em 1937, o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER). Coube ao DAER a construção de verdadeiros monumentos arquitetônicos no RS, como a ponte Ernesto Dornelles, sobre o Rio das Antas (iniciada em 1942) e a ponte do Guaíba (cuja construção se iniciou em 1955 e foi concluída em 1958). Esta ponte foi a maior obra arquitetônica da América do Sul durante muitos anos.

Mas como conciliar a concessão de benefícios fiscais às empresas gaúchas com vistas a sustentar sua competitividade e, simultaneamente, arcar com o ônus da construção de uma infraestrutura moderna no Estado? A resposta é simples: através do endividamento. E é nessa fase que a relação entre receita corrente e dívida pública do RS passa a apresentar um padrão atípico na comparação com os demais Estados da Federação. Como nos lembra Luís Carlos Bordin em trabalho canônico da Fundação de Economia e Estatística sobre as Finanças Públicas do RS organizado pelo, à época, Diretor Técnico da Fundação, Economista Eugênio Lagemann

A marcante diferença entre a situação financeira hoje apresentada pelo Rio Grande do Sul e de outros Estados reflete mais uma distinção de condições iniciais do que diferenças de comportamento ao longo do período de 1951-84. Enquanto a dívida pública gaúcha já assumia proporções elevadas nas décadas de 50 e 60 (em 1951 a dívida total representava 98% da receita de impostos), outros Estados adiaram a expansão da dívida até a segunda metade da década de 70. (Bordin, in: Lagemann, 1985, pp. 136 e 137)

O que importa observar, contudo, é que não existia – como ainda não existe – uma clara divisão de funções entre os governos federal, estaduais e municipais no que diz respeito à criação e manutenção da infraestrutura nos níveis nacional e regionais. Esta divisão – mesmo que flexível, sem qualquer rigor – existia e existe para os serviços de educação (o ensino fundamental e médio era da alçada dos governos municipais e estaduais, o superior, da alçada do governo federal) ou na segurança pública (a defesa nacional é federal, o policiamento ostensivo e investigativo é da alçada dos governos estaduais). Não obstante, havia à época – como ainda há, hoje – sinalizações de divisão de trabalho: os maiores e mais complexos equipamentos de transporte e energia eram construídos e mantidos pela União, enquanto as estruturas menores e de menor custos (como estradas vicinais e redes urbanas e secundárias de distribuição elétrica) cabiam aos governos estaduais e municipais. Ora, se é assim, o fato do Estado do Rio Grande do Sul haver se antecipado na construção de uma infraestrutura complexa às custas de endividamento deveria ser contabilizado como uma contribuição estadual à realização de uma tarefa que cabia ao governo Federal. E este último deveria assumir, posteriormente, pelo menos parte dos encargos que recaíram sobre o Estado.

Mas não foi nada disso que aconteceu. Pelo contrário. A situação se agravou ainda mais ao longo da Ditadura Militar. Vale dizer: agravou-se justamente quando foram caladas as vozes divergentes e os acordes dissonantes. Hoje, a chucra e ignorante mídia charrua age como as ovelhas da Revolução dos Bichos, balindo que tudo está muito bem e que, se alguém cometeu algum engano, não foram os porcos, que passaram a ocupar a casa dos humanos e a andar sobre dois cascos. Fomos nós, os cavalos, que não fizemos nosso dever de casa, comemos grama demais e carregamos carga de menos. Quando mais precisamos de unidade e respeito à nossa história peculiar de planejamento e desenvolvimento, é onde mais emerge desunião e onde reina o senso comum mais vulgar e inconsequente. Como dizia o Barão de Itararé: donde menos se espera é que não sai nada mesmo.

Os anos de chumbo: da Reforma Tributária à Ciranda Financeira

A primeira ação da Ditadura será calar a boca da oposição. Uma oposição que era particularmente forte no RS, terra de Getúlio, Goulart e Brizola. E que vinha consolidando a crítica ao padrão centralizador de gestão do desenvolvimento nacional sob a influência de Franklin de Oliveira, um jornalista maranhense sediado no sudeste e que, no início dos anos 60 do século passado, volta seu olhar para o RS e escreve um conjunto de artigos que irão se transformar no livro Rio Grande do Sul: um novo Nordeste?. A pergunta está baseada exatamente na percepção – correta! – de que, mantido o padrão de privilegiamento do Sudeste (que chega a seu ápice no Governo JK), todo o resto do Brasil, inclusive sua periferia mais desenvolvida, estaria fadada a se transformar em satélite de São Paulo e entornos.

O prognóstico de Franklin de Oliveira ainda não se realizou. Mas, sejamos justos: a Ditadura trabalhou pela causa. E, se dependermos da mídia charrua, o Rio Grande Amado ainda chega lá.

A política de desenvolvimento regional da Ditadura tem três características. A primeira delas é uma brutal centralização de recursos e concentração do poder de decisão política. Uma das mais claras expressões do fenômeno é a Reforma Tributária de 1966/7, bem como os ajustes posteriores impostos pelo governo central à alíquota efetiva do único imposto que ficou sob encargo dos Estados da Federação: o Imposto sobre Circulação de Mercadorias, o ICM (à época, ainda sem o “S” que seria adendado mais tarde). A reforma em si implicou numa retração da base de arrecadação estadual. Mas esta retração foi magnificada por outras medidas. Em 1967, os repasses federais aos governos estaduais e municipais foram reduzidos de 20% da receita total da União (divididos igualmente entre Estados e municípios), para 14% da receita federal (Lagemann, 1985, p. 192). Em 1970, com a implantação do PIS, o governo Federal impôs uma redução do ICM recolhido pelos Estados por 5 anos, com vistas a diluir o impacto do novo tributo sobre as empresas. Mais uma imposição discricionária sobre as finanças estaduais. O resultado destes movimentos encontra-se sintetizado no Quadro 1 abaixo.

Como se pode ver, a participação dos Estados na arrecadação tributária passa de pouco mais da metade (50,4%) em 1967 para pouco mais de um terço em 1975. Não bastasse a União ter deixado de ressarcir o RS por seus investimentos em infraestrutura nas décadas de 30, 40 e 50, não bastasse termos, já, a maior percentual de inativos na folha de pagamentos em toda a Federação, ainda fomos impedidos de contar com os recursos necessários para efetivar qualquer amortização da dívida contratada anteriormente. Mas isto sequer é tudo. Há muito mais para contar.

Na segunda metade da década de 70, quando as alíquotas de ICM voltam a subir, tem início a política de apoio à exportação do governo Federal baseada na desoneração de ICM sobre os produtos destinados ao mercado externo. Vale dizer: a famosa e famigerada Lei Kandir deita suas raízes na Ditadura Militar. E, desde a década de 70, já abalava, prioritariamente, aqueles Estados que apresentavam uma maior abertura para o exterior. Justamente o caso do RS, cuja posição geográfica (na divisa com Uruguai e Argentina e próximo do Paraguai) e especialização produtiva (soja, tabaco, calçados, máquinas e implementos agrícolas, dentre outras) lhe garantiu, por anos, a liderança entre as UFs em termos de abertura para o exterior. De acordo com o ex-Secretário da Fazenda do Governo Rigotto, Ario Zimmermann, entre 1973 e 1979, a perda de arrecadação de ICMS do RS em função das políticas de isenção do ICM para a exportação girou em torno de 17,54% da arrecadação potencial do Estado (Lagemann, 1985, p. 195).

Mas isto ainda não é tudo. Na busca de integrar e garantir um mínimo de homogeneização das condições de produção em todo o território nacional, os governos militares mobilizaram a capacidade de investimento do setor público para a criação de equipamentos logísticos e de geração de energia em todo o território nacional. Em 1964 o Brasil contava com apenas 3 mil kms de estradas asfaltadas. Vinte anos depois, havia 45 mil kms de estradas asfaltadas. A produção de energia hidrelétrica deu um salto com a construção de barragens como Itaipu e Tucuruí. A produção siderúrgica triplicou e se espraiou para o Norte, com o desenvolvimento do Projeto Grande Carajás. O II Plano Nacional de Desenvolvimento, durante o Governo Geisel, deu as bases para um intenso processo de diversificação industrial do país.

Ora, é público e notório que estes processos apresentaram elementos positivos e negativos. Mas não está em nosso horizonte fazer uma avaliação crítica dos mesmos. O que interessa é apenas resgatar o impacto dos mesmos sobre: 1) as finanças públicas do RS em comparação com as demais UFs; e 2) sobre a qualificação produtiva do Estado. Para tanto, é preciso resgatar a relação entre geração de tributos e receitas para a União em cada região do país e o retorno, em termos de despesas e investimentos realizados pela União em cada região do país. Tomamos o ano de 1975 como referência, na medida em que ele marca o início do II PND e divide ao meio os 20 anos de Ditadura Militar. O Quadro 2, abaixo, explicita o ponto para o qual queremos chamar a atenção.

Parece-me que o Quadro 2 é auto evidente. Mas talvez caiba um breve comentário. Tomemos as linhas referidas ao Sul e ao Centro-Oeste. Em 1975, os três Estados do Sul geravam uma arrecadação para o Governo Federal que era quase duas vezes e meia maior do que a arrecadação obtida no Centro-Oeste (24 bilhões de cruzeiros contra 10,5 bilhões de cruzeiros). Não obstante, o Centro-Oeste recebia 1,73 vezes mais recursos da União do que os Estados do Sul (33,5 bilhões de cruzeiros contra 19,3 bilhões). Mas, para nossos jornalistas “fofos”, o problema do RS é que ele não fez o dever de casa. E para demonstrar sua sapiência apontam para os alunos meritocratas: os Estados do Centro-Oeste. Se eles conseguiram implantar um sistema de infraestrutura sem se “endividarem em excesso”, é porque são bons meninos e fizeram o dever de casa. Estes ideólogos da meritocracia federalista sequer se preocupam em saber se, por acaso, não foi o Rio Grande Maluquinho que fez hora extra para financiar os presentes que o Papai Noel de Quatro Estrelas deu para a turma da Novacap e para os latifundiários do Cerrado.

Mas vamos nos acalmar com a história toda, pois ela está apenas no início. Sinto pelo textão. Mas, no quadro de ignorância dos fatos em que nos encontramos, é preciso ir fundo na análise. Retomemos um ponto já explorado: com a reforma tributária de 1966/67, com a imposição pelo Governo Federal da depressão da alíquota de ICM durante a constituição do PIS e, posteriormente, pela imposição de subsídios à exportação, a receita arrecadada pelo Tesouro Gaúcho foi fortemente acicatada. Afinal, éramos o Estado com a maior abertura para o exterior no Brasil. Além disso, havíamos constituído uma dívida significativa para financiar a infraestrutura básica do RS, éramos o único Estado que havia garantido aposentadoria integral para o funcionalismo desde o advento da República e – para “piorar” -, sob a égide de Júlio de Castilhos, Borges de Medeiros, Flores da Cunha, Ernesto Dornelles e Leonel Brizola, havíamos construído um sistema de educação básica realmente universal. O que implicava em “gastos excessivos” (sic) com educação e, por extensão, com a aposentadoria do excesso de “professores” desde meados do século passado. No quadro político da Ditadura, não era possível sequer denunciar o tratamento “igualitário” dado a Unidades da Federação com histórias tão desiguais como a nossa. A única alternativa era “empurrar com a barriga” a dívida já formada, renovando-a na medida do possível.

Ora, após a crise do Milagre, o Brasil voltou a crescer impulsionado, mais uma vez, pelos gastos governamentais ao longo do II PND. O problema é que a economia mundial havia entrado em letargia desde a Primeira Crise do Petróleo, em 1973/4. O desdobramento dos diferenciais de dinamismo da economia brasileira e mundial foi a exponenciação de nossos problemas no Balanço de Pagamentos. O projeto de diversificação produtiva do Governo Geisel implicava, num primeiro momento, na ampliação das importações. Enquanto a recessão mundial deprimia o crescimento de nossas exportações. Com vistas a superar o gargalo de divisas, o Governo passou a estimular a tomada de financiamentos externos por parte de empresas estatais e das Unidades da Federação. Enquanto a liquidez internacional era grande, o crédito era farto, as taxas de juros eram baixas e a taxa de câmbio cruzeiro x dólar mantinha-se estável em termos reais, valia a pena tomar empréstimos no exterior. Porém, nos últimos anos da década de 70 o Banco Central dos EUA – o FED – dá início a um processo de elevação das taxas de juros em dólares. Como os empréstimos tomados no exterior operavam com taxas de juros flutuantes, a elevação das mesmas impactava sobre os serviços das dívidas já assumidas. E na medida em que empresas e países da periferia começaram a mostrar dificuldade de cumprir suas obrigações às novas taxas de juros, os bancos internacionais deixaram de refinanciar as dívidas vencidas. O México foi o primeiro a quebrar. Mas, na sequência, vieram os demais. Inclusive o Brasil.

Os ajustes impostos à economia brasileira nos últimos anos da Ditadura foram draconianos. Mas, como de costume, o principal instrumento de ajuste foi a socialização dos prejuízos privados, via incorporação, pelo Estado, da maior parte das dívidas externas das empresas. Não será preciso dizer que as empresas estatais e os governos estaduais não puderam usufruir das mesmas benesses. Pelo contrário: enquanto “partes do Estado”, estatais e executivos estaduais foram igualmente sacrificados no (des)ajuste dos governos Figueiredo e Sarney. Acompanhando a dinâmica internacional, as taxas de juros internas foram elevadas a patamares jamais vistos. Buscando driblar a carência de divisas, o governo federal adotou novas medidas com vistas a estimular as exportações. Dentre as quais encontravam-se as diversas maxi desvalorizações de Delfim e os sistemas de gatilho salarial que nos levaram à hiperinflação e à ciranda financeira dos anos 80. Um quadro que dificultou sobremaneira a rolagem da dívida estadual. Não fosse o apoio do Banrisul e do BRDE na rolagem da dívida pública, o RS não conseguiria rolar seus débitos. Pois pouco (e veremos adiante a “qualidade” do mesmo) apoio foi possível obter do Governo Federal. De qualquer forma, e a despeito da enorme competência e expertise dos técnicos do sistema financeiro público gaúcho, em meados dos anos 80, as finanças estaduais encontravam-se em estado lamentável.

To be continued. The worst is yet to come!

*Doutor em economia e professor do mestrado em desenvolvimento da Faccat (Faculdades Integradas de Taquara).

Este é o segundo texto da série de Carlos Paiva intitulada A contribuição da mídia gaúcha para a decadência do RS. O próximo será publicado na próxima semana.

Para conferir o primeiro texto, clique aqui.

BIBLIOGRAFIA
LAGEMANN, Eugênio (org.), Rio Grande do Sul: 150 anos de Finanças Públicas. Porto Alegre: Fundação de Economia e Estatística, 1985.

OLIVEIRA, Franklin. Rio Grande do Sul: um novo Nordeste. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1960.

As opiniões emitidas nos artigos expressam o pensamento de seus autores e não necessariamente a posição editorial da Rede Estação Democracia.