1. Introdução
Esta é a quarta e última parte de um conjunto de artigos sobre a ineficácia das recentes políticas governamentais voltadas à reindustrialização do Brasil. Nessa Introdução, faço o resgate das conclusões extraídas dos três artigos anteriores. A partir da segunda seção, introduzo o tema central deste artigo final: a avaliação da Nova Indústria Brasil (doravante, NIB). O leitor que porventura leu os artigos anteriores e os têm bem presentes na memória, pode ir direto para a segunda seção.
No primeiro artigo mostrei que a perda de participação da Indústria de Transformação (ITrans) teve início na segunda metade da década de 80 do século passado. A queda de participação aprofunda-se nos dois mandatos de FHC, passou por uma breve recuperação nos dois primeiros anos de Lula1 e, a partir de 2005 entre em rota descendente contínua, até atingir, em 2014, a menor participação da história da Contabilidade Social brasileira: 12,01% do VAB-T. Em 2015 há uma discreta recuperação da participação da ITrans no VAB-T; mas essa retomada se estabiliza após a posse de Temer. A participação da ITrans no VAB Total voltou a subir no mandato de Bolsonaro e encontrava-se em 15,08% ao final de 2022. Mas voltou a cair nos últimos anos: ao final de 2025, correspondia a 13,69% do VAB-T a preços correntes.
No segundo artigo procurei demonstrar que a evolução da participação da ITrans segue – com uma defasagem entre um e dois anos – a evolução da taxa de câmbio real: quanto mais valorizado o real diante do dólar, mais baratas as importações e menos rentáveis as exportações. Como a ITrans não conta com vantagens competitivas estruturais e/ou locacionais, este é o segmento produtivo que mais sofre com a sobrevalorização do real e a volatilidade da taxa de câmbio.
No terceiro artigo, o foco foi deslocado para aquela determinação que (equivocadamente) muitos tomam como sendo a principal variável explicativa da evolução do VAB da ITrans no VAB Total no Brasil: as Políticas Industriais (PIs). Não se trata de pretender que elas sejam inoperantes “pela própria natureza” ou que se possa prescindir delas. O problema é muito mais complexo do que isso.
O ponto central a entender é a absoluta peculiaridade da ITrans. Ela é um setor que produz bens tradables (importáveis e exportáveis) e se encontra submetida à concorrência mundial na era da globalização. Só que – ao contrário da Agropecuária e da Ind. Extrativa Mineral – a ITrans não conta com qualquer vantagem competitiva estrutural. Além disso, sua imobilização é “dedicada” e, por determinações técnicas, é objeto de “depreciação acelerada”. Explico-me.
Um estabelecimento agropecuário que produz algodão pode vir a se dedicar à sojicultura ou à pecuária bovina de um ano para o outro. Mas uma fábrica de veículos ou de notebooks não pode passar a produzir tecido ou farinha de trigo se o preço dos automóveis e/ou dos computadores pessoais vier a cair. Uma mineradora de ferro, cobre ou manganês pode suspender a extração do metal se o preço cair abaixo de um certo patamar e voltar a minerar anos mais tarde: excetuadas raríssimas exceções, os minérios continuarão a ser utilizados no futuro e a mina em si não se deprecia. Mas o maquinário adquirido em um determinado ano para a produção de circuitos integrados certamente não terá o mesmo valor após uma década inutilizado.
Em suma: a incerteza associada à inversão industrial não é apenas “elevada”: ela é única, incomparável e, no limite, incomensurável. A inversão industrial só se viabiliza diante de sólidas “âncoras expectacionais”. Durante décadas, a inversão industrial no Brasil contou com a âncora do câmbio: os empresários sabiam que as divisas (e as importações) foram, ainda eram e continuariam sendo caras. Essa âncora foi extinta com a fome chinesa por commodities e com a política de controle da inflação via manipulação do binômio juro-câmbio. A ancoragem cambial das expectativas industriais só poderia ser substituída por políticas públicas de grande confiabilidade e estabilidade. Mas estabilidade e confiabilidade não são adjetivos particularmente adequados às políticas econômicas no Brasil. Se enganam aqueles que pensam que as baixas taxas de investimento industrial e propensão à inovação na ITrans brasileira seja um problema “de cultura”. É ainda mais grave do que isso.
Contudo, esses desenvolvimentos não significam que as PIs sejam inócuas. Não são. Porém, há vários tipos e padrões de PIs. E, do meu ponto de vista, as PIs brasileiras vêm se baseando em fundamentos equivocados. Ou, para ser mais claro: em fundamentos que – mesmo tendo se mostrado válidos em outros países, em outras situações históricas – são inconsistentes com a realidade política, econômica e institucional do Brasil atual (volto a este ponto mais adiante).
No artigo anterior criei dois tipos extremos e opostos de PIs e as denominei, de um lado, “tecnicistas” – focadas na inovação tecnológica em setores específicos (de maior potencial inovativo) e em empresas líderes -, e, de outro lado, “relativistas” – primordialmente horizontais (sem privilegiar setores específicos), inclusivas (opera com empresas de todos os tamanhos, privilegiando MPMEs) e firmo-específicas (não há hierarquia ou definição do padrão da inovação a priori, mas só após a inclusão da firma no programa de qualificação). Entre estes dois extremos, existem inúmeras combinações possíveis, que geram PIs “híbridas”. E – ainda mais importante – existem outros padrões de classificação das PIs; que dialogam – sem se identificar plenamente – com a proposta que apresentei no artigo anterior. Uma delas é particularmente importante para nós, pois ela orientou a construção do Programa Nova Indústria Brasil (doravante, NIB).
2. PIs Orientadas por Missão X PIs de Orientação Difusa: a visão de Ergas
O elemento estruturante da NIB são suas “Seis Missões”. Elas serão apresentadas e discutidas na quarta seção desse artigo. Antes, porém, precisamos entender o que são PIs orientadas por “Missão”. O que nos leva ao trabalho canônico do economista australiano Henry Ergas – Does Technology Policy Matter? -, que introduziu essa categoria em 1986.
Eu não teria palavras suficientemente eloquentes para fazer o elogio desse trabalho de Ergas. Mas me arrisco a dizer que sua leitura é impositiva para qualquer pessoa que queira falar e/ou escrever sobre política científico-tecnológica-industrial. O título do artigo parece indicar uma inflexão “tecnicista” (nos termos da classificação que propus no artigo anterior). Mas não é este o caso. Na realidade, Ergas usa o termo “tecnologia” em sua máxima amplitude, envolvendo virtualmente todas as dimensões do processo produtivo. Assim, o que ele chama de “política tecnológica”, corresponde a todas as políticas voltadas à ampliação da produtividade e à qualificação da produção em todos os setores econômicos, com ênfase na indústria. E estas duas categorias – aumento da produtividade e qualificação do produto – são pensadas em termos rigorosamente schumpeterianos: elas só são efetivas se geram ampliação da rentabilidade ou (se transferidas integralmente para os preços) ampliação da fatia de mercado. Assim, as Políticas Tecnológicas em Ergas equivalem às Políticas Industriais na terminologia que eu adoto. Com vistas a salientar essa convergência – mas sem impor a minha própria nomenclatura -, passo a caracterizá-las como “Políticas Industriais e Tecnológicas”, com acrônimo PITs.
Ergas também cria dois tipos extremos de PITs: as Orientadas por Missão (PIT-M) e as de Orientação Difusa (PIT-D). E, aqui sim, nos aproximamos da classificação que propus no artigo anterior: PITs-M tem uma clara inclinação “tecnicista”; PITs-D são “relativistas”. Segundo Ergas, EUA, França e Reino-Unido privilegiariam PITs-M; Alemanha, Suíça e Suécia privilegiariam PITs-D; e o Japão operaria numa espécie de “justo meio termo” entre os dois padrões extremos de PITs. Peço perdão ao leitor para fazer duas citações algo longas de Ergas, mas sua distinção dos dois padrões de PITs é essencial para o que se seguirá. Segundo esse autor, as PITs orientadas por Missão
“podem ser descritas como grande ciência voltada à solução de grandes problemas. Ela é de primordial relevância para países engajados na busca por liderança estratégica mundial e tende a ser dominante onde o orçamento de defesa (secundado por energia e telecomunicações) responde por uma parcela expressiva dos dispêndios governamentais. … O principal traço das PITs-M é a concentração. Em primeiro lugar, no que se refere à concentração da tomada de decisão, … associada a agências governamentais específicas, que usualmente contam com o controle sobre agências de financiamento. A concentração também incide sobre a gama de tecnologias visadas; com a priorização daquelas que se encontram nos estágios iniciais do ciclo de vida tecnológico. Por fim, a concentração também incide sobre o número de empresas atingidas, pois apenas uma pequena parcela das firmas de cada país contará com os recursos técnicos, gerenciais e financeiros consistentes com o enfrentamento dos desafios propostos pelas agências governamentais”. (Ergas, p.16; os negritos são meus)
À página 28 de seu trabalho, Ergas apresenta as PITs Difusas afirmando que elas
Buscam disseminar a adaptação do conjunto das empresas às imposições do progresso técnico. Elas são características de economias inclusivas onde as empresas de tamanho pequeno e médio têm grande expressão política e econômica. …. O principal traço dessas políticas é a descentralização. Tecnologias e setores específicos raramente cumprem um papel central em sua especificação ou implementação. A distribuição de recursos governamentais é mais equânime e as empresas de alta tecnologia auferem uma percentagem muito menor de recursos governamentais em comparação com PITs orientadas por Missão. Dado o elevado grau de descentralização das PITs-D, as políticas industriais dos países que as implementam ultrapassam os limites estritamente tecnológicos. (Ergas, p. 28; os negritos são meus).
Importante salientar que as duas passagens acima foram condensadas e a minha tradução não é literal; ainda que, do meu ponto de vista, reproduzam fielmente a leitura do autor. Disponibilizei o link para o artigo original e as páginas em que as duas passagens se encontram para facilitar uma eventual checagem do leitor interessado em averiguar a consistência de minha interpretação/tradução. Por quê? Porque é tão evidente a proximidade dos dois “tipos extremos” de PITs teorizados por Ergas e os dois tipos que eu apresentei no artigo anterior que podem emergir dúvidas sobre a consistência de minha interpretação. Reforço, dessa forma, meu convite: leiam Ergas, pliss; que ele merece!
Ergas também argumenta que não se pode atribuir vantagens universais a qualquer um dos dois tipos extremos de PIT. O custo social das PITs-M se encontraria no aprofundamento da heterogeneidade das estruturas produtivas e na emergência de um padrão competitivo tipicamente schumpeteriano (de destruição criadora), com potenciais desdobramentos negativos, inclusive no que diz respeito à coesão social. Dentre os três países estudados que privilegiam PITs por Missão, os EUA seriam os mais bem sucedidos em função: 1) do grande volume de recursos alocados em suas políticas públicas, que “transbordariam” das firmas líderes para o conjunto da economia; 2) da grande coesão social (até o início dos anos 80) em torno da utopia dos EUA como líder na “defesa do mundo livre”; e 3) do peculiar padrão de organização dos centros de pesquisa e do mercado de trabalho norte-americanos, responsáveis pela aceleração da difusão das inovações técnicas para o conjunto do tecido socioeconômico, a despeito da concentração dos investimentos iniciais em áreas e empresas específicas.
De outro lado, o custo econômico do privilegiamento de PITs Difusas se encontraria no ingresso relativamente tardio dos países que as sustentam nos segmentos produtivos emergentes, cujos padrões tecnológicos ainda não estão consolidados e se encontram em processo de transformação acelerada. Como a cultura tecno-inovativa desses países é o da melhoria contínua – da inovação adaptativa, por oposição à inovação disruptiva – eles tenderiam a ingressar tardiamente nas áreas “de fronteira”. O ingresso tende a se dar quando os (já nem tão) novos padrões tecnológicos deixam de ser monopólio dos centros de P&D de algumas poucas firmas e retornam para os centros universitários de pesquisa e extensão. Os mesmos centros que sustentaram a pesquisa científica básica que deu origem às inovações desenvolvidas no interior das empresas. Esse “retorno ao domínio social” das novas tecnologias alimenta, por sua vez, a transição (algo tardia, mas ordenada e segura) das empresas aptas a se beneficiar das inovações naqueles países que privilegiam PITs de padrão Difuso. O que traz um novo elemento diferenciador.
A marca das PITs Difusas é a “coopetição”: concorrência com cooperação. Esse padrão garante maior estabilidade às estruturas de mercado, assentadas em redes de apoio e solidariedade entre os sistemas (de uma forma, ou de outra) “públicos” de P&D e empresas privadas. Estas últimas, por sua vez, desenvolvem sistemas de solidariedade entre firmas fornecedoras e firmas clientes no interior de uma mesma cadeia produtiva industrial e impõem regras – e limites! – à concorrência entre as firmas líderes, que operam no mesmo elo da cadeia.
Este padrão “coopetitivo” se opõe à concorrência característico dos países que privilegiam as PITs por Missão. Nesses, tende a predominar a concorrência tipicamente schumpeteriana, caracterizada pelo confronto entre firmas, que lutam para sair à frente na introdução de inovações e para preservar as vantagens semimonopolistas oriundas do protagonismo pelo maior tempo possível. No limite, pelo tempo necessário à falência das concorrentes. De acordo com Ergas, o padrão competitivo schumpeteriano seria o mais consistente com PITs orientadas por Missões, onde o Estado define uma meta – como a “conquista da Lua”, no projeto Apolo-NASA – e premia (com vultosas aquisições públicas), as empresas que alcançam fornecer os equipamentos e serviços demandados com a qualidade estipulada no menor tempo possível.
A conclusão de Ergas é de que os dois “tipos extremos” de PITs carregam custos e benefícios específicos e não podem ser hierarquizados de forma simples. Mais: um mesmo padrão de PIT gera resultados distintos, a depender do tamanho do mercado interno, dos padrões de mobilidade da mão de obra (inclusive, a mais especializada: os cientistas, engenheiros e administradores envolvidos nos processos inovativos), dos sistemas de financiamento de novas empresas, dos sistemas nacionais de inovação e, acima de tudo, dos padrões político-institucionais e da cultura cívica de cada país. Afinal, a eficácia de uma PIT orientada por Missão depende da existência – ou não! – de uma compromisso coletivo com a “missão”. E a eficácia de uma PIT Difusa depende da existência e operacionalidade de sistemas de transferência das inovações científico-tecnológicas para o conjunto das empresas aptas e interessadas em sua incorporação.
Mas que se entenda bem: a recusa de Ergas em identificar “A” (artigo definido singular!) PIT ideal não implica pretender que todo e qualquer sistema público de gestão e apoio ao desenvolvimento industrial tenha a mesma eficiência, eficácia e efetividade. Não é esse o caso. É possível, sim, identificar teoricamente as características de um sistema capaz de gerar o máximo benefício por unidade de custo. Um tal sistema está representado no quadro abaixo, que é de minha autoria.
Figura 1:
Benefícios socioeconômicos esperados das distintas combinações entre
“PITs-M & Concorrência Schumpeteriana” X “PITs-D & Coopetição”
O quadro mostra a contradição entre PITs-M (representada na Ordenada à esquerda) e PITs-D (representada na Ordenada à direita) e dos padrões competitivos estimulados pelas mesmas: o schumpeteriano puro (destruição criadora; representado na abscissa inferior), e o coopetitivo (concorrência com cooperação, representado na abscissa superior). Quando a PIT se impõe exclusivamente por Missão, a concorrência schumpeteriana é máxima e a coopetição é virtualmente nula. O que implica grandes custos sociais associados à destruição de capital das empresas retardatárias que abrem falência. De outro lado, quando a PIT é exclusivamente Difusa, a coopetição é máxima. Nesse caso, os custos sociais advém da falta de estímulo para introduzir inovações e correr riscos. No limite, o sistema tende a se perpetuar e o atraso na introdução de inovações pode levar, inclusive, a uma posição de “retardatário crônico”.
Mas o ponto central é que os distintos sistemas não são rigorosamente elegíveis. Não se trata de uma opção estritamente política. A única eleição possível é “qual a PIT mais adequada, a cada momento”, dada uma certa estrutura social, política, institucional e econômica. No longo prazo, as PITs podem alterar essa estrutura. Mas elas não podem se impor sobre uma estrutura que (ainda) não existe.
Ao fim e ao cabo, Ergas aponta para aquele que seria o padrão de organização produtiva e competitiva mais eficaz: o padrão japonês. Esse padrão se impôs após a derrota do país na Segunda Guerra Mundial. E se mostrou tão eficaz que permitiu ao país – cuja renda per capita até 1965 correspondia à metade de renda per capita da OCDE (Ergas, p. 37) – vir a disputar a hegemonia industrial e tecnológica com os EUA em meados dos anos 80 do século passado. Que características são essas?
Desde logo, o Japão contava com uma elevada identidade nacional e com uma burocracia sólida, respeitada e capaz de produzir projetos e programas de desenvolvimento percebidos como “de Estado” (para além de meramente “de Governo”). E também contava com um sistema produtivo/competitivo peculiar, com conglomerados (os Keiretsus) cujas empresas líderes competiam “schumpeterianamente”, mas se articulavam a um conjunto de firmas menores, com as quais mantinham elevada solidariedade e cooperação. O resultado foi a maximização do benefício e a minimização dos custos inerentes aos dois tipos extremos de PITs: a difusão das novas tecnologias na rede de empresas articuladas nos distintos Keiretsus era rápida e garantia a resiliência de cada grupo e de suas firmas individuais. Mas a concorrência entre os distintos Keiretsus era de padrão schumpeteriano, impelindo-os à disputa pela primazia no desenvolvimento e introdução de inovações e pela capacidade de responder de forma rápida e eficiente às “missões” governamentais.
Mas vale reiterar: o fato do padrão organização produtiva e o padrão institucional japonês ter gerado o máximo benefício em um curto espaço de tempo não nos permite concluir que seria possível replicá-lo em qualquer país. O Japão alcançou combinar PITs Difusas e por Missão e, assim, obter o máximo retorno possível dos dois sistemas. Mas por mais que tomemos essa combinação como uma meta, é preciso entender que ela só se torna efetiva em condições sociais e econômicas determinadas.
3. A defesa da PITs orientadas por Missão em Mariana Mazzucato
Em 2016, Mariana Mazzucato e Caetano Penna publicaram um relatório de pesquisa intitulado O Sistema Brasileiro de Inovação: uma proposta de política orientada por Missão. No texto, os autores reconhecem a primazia de Ergas na construção da categoria “PIT-M”; mas não fazem qualquer referência à sua avaliação crítica sobre a eficácia desse padrão de Política Industrial na ausência de “calibragem” com instrumentos típicos das PITs Difusas. Anos mais tarde, em 2021, Mazzucato lançou um livro integralmente voltado à defesa das PITs por Missão. O título desse livro na edição em português me parece muito revelador: Economia de Missão: um guia ousado e inovador para mudar o capitalismo. Ao contrário do artigo em coautoria com Penna, em seu livro Mazzucato não faz qualquer menção a Ergas. O que não me parece gratuito.
Em Ergas, as PITs-M são projetos de Estado que só se viabilizam na medida em que galvanizam a sociedade e contam com o apoio dos principais grupos empresariais capitalistas. Um apoio que, por sua vez, é função do padrão institucional de concorrência intercapitalista. Em suma, as PITs-M pressupõem: 1) Estados fortes; 2) grande coesão social e forte identidade nacional; e 3) padrões competitivos intercapitalistas de tipo schumpeteriano, com elevada tolerância à conquista de vantagens semimonopolistas pelas empresas mais ágeis e à falência das empresas retardatárias. A efetividade (ou não!) deste padrão de planejamento é função de determinações sociais, culturais e econômicas objetivas, que estão além do arbítrio e/ou da vontade de governos específicos.
A concepção de Mazzucato é distinta; e é coerente com sua visão mais geral do Estado como agente produtivo e transformador, desenvolvida de forma magnífica no trabalho que lhe deu notoriedade internacional: O Estado Empreendedor. Mais: sua defesa (quase acrítica) das PITs-M é coerente com toda a sua produção sobre o neoliberalismo enquanto um sistema teórico e político voltado à depressão das competências estatais de planejamento e promoção do desenvolvimento socioeconômico e do bem-estar coletivo. Na perspectiva de Mazzucato, o neoliberalismo é um sistema que realiza – vale dizer: que “torna real” – aquilo que ele, equivocadamente, pretende ser a “realidade natural”: a incapacidade e incompetência do setor público de produzir riqueza e bem-estar. E esta perspectiva, por sua vez, definiria aquela que, na visão da autora, seria a Missão por excelência do mundo contemporâneo: o enfrentamento do neoliberalismo e a resgate do Estado enquanto agente produtivo, transformador e ordenador da sociedade. É preciso resgatar o Estado para mudar o capitalismo.
Ora, não há como ou porque contestar a consistência da leitura (por assim dizer, “hegelo-keynesiana”) de Mazzucato. Mas há, sim, que se perguntar sobre sua operacionalidade em países específicos e em conjunturas específicas. Em particular, há que se questionar sua operatividade no Brasil contemporâneo, que ainda vive sob a égide do que chamei, em outros textos, de “Era FHC”.
O que caracteriza essa “era pós e anti-Vargas” é a luta das frações hegemônicas do capital pela depressão do poder e da capacidade do Estado de regular a economia e, por extensão, de redefinir o (perverso e excludente) padrão de distribuição da renda e da propriedade. A derrota da ditadura e a emergência e consolidação de partidos e frentes político-eleitorais do campo da esquerda alimentaram uma forte reação dos antigos “Donos do Poder” (para usar a expressiva caracterização de Raymundo Faoro). Antigos, mas ainda não vencidos. Como mostra a reação ainda em curso e que se apresenta “liberal”; mas, na verdade, é apenas neopatrimonialista: uma vez que o Estado deixou de ser monopólio de uma minoria, a elite que já não o controla como antes, luta pela emasculação do setor público, pelo seu “amenorzamento”. Uma luta que se expressa em duas palavras de ordem: privatização das empresas públicas e imposição de pesados sistemas de controle, monitoramento, regulação e circunscrição das ações do Executivo. As privatizações de FHC, Temer, Bolsonaro (e dos governadores que atuam no mesmo campo político destes três ex-presidentes) não têm origem em qualquer ilusão sobre as vantagens da gestão privada: trata-se de uma política deliberada de depressão do poder estatal e da concessão de bens públicos (a preços de xepa de feira) a aliados políticos. Essa também é a base da ampliação do poder dos Tribunais de Conta, do Ministério Público, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Independência do Banco Central. O objetivo é um só: deprimir a capacidade de ação, intervenção e redistribuição da renda e do patrimônio por parte do Estado.
O mais interessante é que Mazzucato mostra ter alguma consciência desta particularidade do Brasil contemporâneo. Não gratuitamente, em seu trabalho sobre o sistema brasileiro de inovação (em coautoria com Caetano Penna) são listadas as seguintes fragilidades internas para o desenvolvimento de PITs orientadas por Missão: 1) inexistência de uma agenda de longo prazo socialmente consensuada; 2) sobreposição de responsabilidades de distintos órgãos públicos; 3) circunscrições legais para a utilização das compras públicas enquanto instrumento de promoção industrial; 4) descontinuidade de investimentos e programas; 5) excessiva burocracia e sistemas de controle e auditoria sobre os dispêndios do Executivo; 6) disputas políticas pelos escassos recursos orçamentários, que, muitas vezes, são canalizados para ações e dispêndios que não se encontram entre as prioridades estratégicas dos governos; 7) capacidade limitada de impor exações e administrar os sistemas de apoio e subsídios fiscais aos grandes grupos empresariais; e 8) falta de solidariedade entre as agendas de pesquisa universitárias e as necessidades de desenvolvimento científico e tecnológico das organizações produtivas.
Tenho 1000000% (100% seria pouco!) de acordo com essa caracterização do Estado (ou, mais exatamente, do Poder Executivo) brasileiro contemporâneo e de seu significado enquanto limitador da operatividade de uma PIT estruturada como Missão. Mais: entendo que estas fragilidades não são conjunturais, nem podem ser superadas por decisões políticas de quaisquer eventuais governos. Esta realidade foi criada, foi construída, foi estruturada, como resposta ao desafio imposto pela redemocratização. E não será superada no curto prazo.
Ora, nos termos de Ergas, o que caracteriza e viabiliza PITs estruturadas como Missão é a centralização (Estados fortes) e a unidade nacional em torno de algumas metas (soberania bélico-militar; supremacia tecnológica; liderança política e econômica internacional; etc.). Se esses pressupostos estão ausentes, a opção mais racional seria adotar PITs de orientação Difusa; que dialogam com as necessidades atuais do conjunto das empresas existentes e que, por isso mesmo, promovem a inclusão das MPMEs no projeto de desenvolvimento nacional. Se não há projeto nacional claramente definido e o Executivo é frágil para impor uma direção à sociedade, a melhor estratégia é alimentar a solidarização de todos os agentes produtivos a partir de PITs Difusas.
Mas, mais uma vez, não foi essa a opção do terceiro governo Lula. E a NIB foi estruturada como um PIT orientada por Missão. Analisemo-la.
4. As seis Missões da Nova Indústria Brasil
A NIB se estrutura sobre seis missões, quais sejam:
- Cadeias agroindustriais sustentáveis e digitais para a segurança alimentar, nutricional e energética;
- Complexo econômico industrial da saúde resiliente para reduzir as vulnerabilidades do SUS e ampliar o acesso à saúde;
- Infraestrutura, saneamento, moradia e mobilidade sustentáveis para a integração produtiva e o bem-estar nas cidades;
- Transformação Digital da indústria para ampliar a produtividade;
- Bioeconomia, descarbonização e transição e segurança energéticas para garantir os recursos para as gerações futuras;
- Tecnologias de interesse para a soberania e defesa nacionais.
Do meu ponto de vista, os dois primeiro programas têm uma estrutura típica de “Missão”, no sentido de que contam com foco claro e amplo apoio social, e o governo conta com os instrumentos necessários para implementá-las.
A primeira delas vem encapsulada em um linguajar “politicamente correto” (a defesa da segurança alimentar, nutricional e energética), mas o seu detalhamento deixa claro que o foco é muito mais geral: trata-se de consolidar o protagonismo brasileiro na produção mundial de alimentos através do enfrentamento dos gargalos e fragilidades da cadeia – como a grande dependência da importação de fertilizantes – e dos desafios projetáveis à frente – como barreiras fitossanitárias e comerciais, que já começam a ser interpostas à produção nacional pelo uso (e abuso!) de agrotóxicos e pela expansão da área agricultável com base no desmatamento. Dada a expressão política e econômica do agronegócio no Brasil atual e da enorme dependência de mercados externos estas são políticas que galvanizam e unem múltiplos interesses. E o Brasil conta com sistemas de pesquisa e apoio à agricultura que vêm sendo adequadamente mobilizados há já algumas décadas e que vêm apoiando a transição da agricultura tradicional para a agricultura regenerativa. Graças ao Ministério de Agricultura Pecuária e Abastecimento e à Embrapa.
A segunda Missão também conta com uma ampla base de apoio social e empresarial. Não gratuitamente, Mazzucato e Penna já apontavam, no trabalho de 2016, para o sucesso das PITs voltadas ao apoio e desenvolvimento do complexo econômico da saúde. E, nessa área, o Estado conta com um instrumento particularmente eficiente de promoção setorial: as compras públicas para o Sistema Único de Saúde.
Do meu ponto de vista, a terceira Missão apresenta dois problemas: falta de foco e objetivo claros e carência de instrumentos adequados à sua realização. Ampliar o bem-estar urbano não é uma Missão clara, bem definida e mensurável. Na verdade, fica a impressão de que se encapsulou um conjunto amplo e diversificado de programas (como o Minha Casa, Minha Vida) e de políticas públicas tradicionais (como o apoio à indústria automotiva, que conta com um lobby extraordinário) dentro de uma mesma Missão.
Além disso, como bem lembrou Oreiro (em artigo recente publicado na RED), os compromissos formais da terceira e da quinta Missão com a descarbonização não se fizeram acompanhar dos instrumentos que seriam necessários para que as vantagens fiscais e financeiras só fossem concedidas a empresas que adotassem tecnologias efetivamente sustentáveis. Nos termos de Bruna Pereira: a implementação das políticas de apoio ao investimento nos setores beneficiados pelas Missões três e cinco
se restringiu à definição dos setores e à lista de máquinas elegíveis, sem estabelecer critérios qualitativos para o desempenho ambiental ou tecnológico dos equipamentos. Na prática, o benefício tem sido concedido a qualquer máquina nova da lista, independentemente de seu nível tecnológico ou eficiência energética.
Analisemos a quarta Missão. De acordo com o documento de apresentação da NIB (CNDI/MDIC), os dois primeiros objetivos específicos desta Missão seriam:
- Fortalecer e desenvolver empresas nacionais competitivas em tecnologias digitais disruptivas e emergentes, em segmentos estratégicos para a soberania digital e tecnológica;
- Aumentar a produtividade da indústria brasileira por meio da incorporação de tecnologias digitais, especialmente as desenvolvidas e produzidas no Brasil;
É fácil perceber o viés “tecnicista” (no sentido que atribuí a essa categoria no artigo anterior da série sobre a NIB) dessa Missão. Parte-se do pressuposto que a elevação da produtividade industrial só pode ser alcançada através de introdução de equipamentos e sistemas produtivos radicalmente novos. E isso a despeito da (curta, mas alvissareira) experiência do programa Brasil mais Produtivo, durante o governo Temer. Tal como vimos ao final do artigo anterior, esse programa se estruturava como uma PIT Difusa, baseada na extensão empresarial e na identificação, em cada firma, dos seus gargalos específicos e de seu potencial de crescimento da produtividade com os recursos já disponíveis. Ao fim e ao cabo, o trabalho de extensão poderia levar à conclusão de que os sistemas de gestão já eram eficientes e a conquista de maior produtividade dependeria da aquisição de novos equipamentos e da introdução de “sistemas produtivos digitais”. Mas essa é uma conclusão possível. Não é, nem pode ser, um postulado válido a priori para toda e qualquer empresa em toda e qualquer circunstância.
Por fim, a sexta Missão – desenvolver tecnologias para a soberania e defesa nacionais – nos parece absolutamente pertinente. Tal como comentamos no texto anterior, PITs por Missão (ou, nos meus termos: PIs de corte tecnicista) são particularmente adequadas para a defesa da soberania nacional. Não obstante, de acordo com o documento de divulgação da NIB, essa é uma Missão ainda indeterminada. Por quê? Pelo confronto com as demais. Todas as cinco Missões anteriores são apresentadas e desenvolvidas a partir de um diagnóstico do cenário atual. Mas este diagnóstico inexiste na “Missão Soberania”. Nesse caso, o item “cenário atual” se faz acompanhar da seguinte observação:Percentual de tecnologias críticas para a defesa já dominadas: lista a ser definida.
Creio que todos os leitores irão concordar que é praticamente impossível desenvolver uma Missão que não conta, sequer, com um diagnóstico bem determinado sobre a realidade contemporânea.
O que nos traz uma nova questão: as seis Missões definidas na NIB são ambiciosas, interconectadas e incidem sobre as mais diversas cadeias produtivas. O monitoramento e acompanhamento dos diversos projetos e programas específicos é de altíssima complexidade. E – do meu ponto de vista – deveria ser condição sine qua non para a atualização e calibragem dos mesmos. Não obstante, não fui capaz de identificar um tal sistema de monitoramento e acompanhamento. Se ele existe, não é passível de acesso por parte do cidadão comum. Por quê? Temos uma lei de acesso à informação que continua em vigor. E, sem sombra de dúvida, a Política Industrial de um país é objeto de interesse geral. Perguntas que não querem calar: esse acompanhamento/monitoramento existe de fato? Em caso afirmativo, onde ele se encontra? Podemos acessá-lo?
5. Mingau quente se come pelas beiradas
Em um artigo ainda não publicado (mas que fui autorizado a citar), meu amigo João Furtado afirma: As políticas industriais brasileiras têm sido de fronteira e elitistas. Desde a PITCE (2004), sem dúvida. Mas antes dela já o eram.
Não poderia ter mais acordo. Tal como pretende Ergas, as PITs por Missão operam, dialogam e servem, fundamentalmente, às empresas maiores, mais sólidas e mais competitivas. A NIB, por exemplo, resgatou a política de depreciação acelerada, que esteve presente em políticas industriais anteriores dos governos petistas. Mas, mais uma vez, esse benefício só pode ser acessado por empresas que operam no sistema de “Lucro Real”; por oposição ao “Lucro Presumido”. Que empresas são essas? Aquelas cujo faturamento anual é igual ou superior a 80 milhões de reais e/ou aquelas que contam com assessorias contábil e jurídica tão eficientes e “engenhosas” que fazem com que a opção pelo “Lucro Real” seja menos onerosa do que a opção pelo sistema de “Lucro Presumido”. Ou seja: só as empresas maiores e/ou muito bem assessoradas puderam se beneficiar dessa “dádiva governamental”.
Mais: mesmo os programas e projetos que geram benefícios fiscais e/ou financeiros passíveis de serem apropriados por empresas de menor porte revelam-se seletivos e restritivos. Por quê? Por diversos motivos. Desde logo, porque eles não são de domínio coletivo: é preciso contar com uma assessoria contábil, gerencial e/ou jurídica eficiente para que as políticas públicas recém-lançadas – e que vigem por tempo determinado e limitado – venham a ser conhecidas e avaliadas pelos gestores das empresas menores. E esse é apenas o início da caminhada. Ainda há o teste “das garantias, da adimplência e da pertinência e qualidade do projeto de investimento”. E – como bem sabe qualquer empresário que batalhou algum financiamento bancário para expansão de sua empresa – este “teste” é árduo. Via de regra, trata-se de uma “Missão Impossível”. Tão impossível que nem Tom Cruise daria conta da mesma.
O que nos leva a uma nova pergunta “incalável”: por que os governos petistas não desenvolvem e operam PITs de orientação Difusa? … Eu mesmo, não faço a menor ideia de qual seria a resposta para esta atordoante questão. Até porque esse tipo de política foi implementada em diversos governos petistas de âmbito municipal e estadual. O Porto Alegre Tecnópole teve início nas gestões petistas da capital gaúcha. E na gestão estadual de Olívio Dutra foi desenvolvido e implementado o programa “Extensão Empresarial”, que mobilizava os professores e estudantes dos cursos de Economia, Administração, Contabilidade e Engenharia das Universidades Regionais para realizarem diagnósticos e proporem melhorias nos sistemas produtivos de MPMEs de todos os setores da economia. O que foi feito dessa experiência? Por que ela não foi replicada em nível nacional?
Essa “amnésia programática” não pode deixar de surpreender. Pois hoje, mais do que nunca, uma parcela expressiva da força de trabalho é empurrada para o “empreendedorismo”. Não se trata de uma opção; trata-se de uma imposição do capitalismo contemporâneo, em sua ânsia produtivista e terceirizadora. Há alguma dúvida de que a maioria dos “novos empreendedores” não tem qualquer formação gerencial e carecem de apoio para a adequada gestão dos seus negócios? Há alguma dúvida de que a ausência de políticas públicas sólidas voltadas a este segmento social emergente alimenta descontentamento? E – ainda mais grave – que esse descontentamento quase que “empurra” os novos empreendedores para os braços da direita (pretensamente) antissistema?
Em seu trabalho canônico, Ergas traz diversos exemplos de PITs Difusas voltadas ao empoderamento e resiliência das MPMES. Dou apenas um exemplo. A Alemanha desenvolveu um programa em que o Estado arcava com parte do salários de Engenheiros contratados por pequenas empresas para o desenvolvimento e introdução de inovações técnicas. À época da publicação do trabalho de Ergas, 10% de todas as pequenas empresas alemãs participavam desse programa. Os dispêndios públicos com este programa representavam 1% (um por cento) do orçamento global de apoio à Inovação na Alemanha. E os ganhos de produtividade, qualidade dos produtos e resiliência econômica dessas empresas foi incomensurável, segundo Ergas.
Aqui entre nós, a Política Industrial que mais se aproximou de um modelo Difuso foi operada durante o governo Temer. Segundo me informaram, seu desenho inicial foi montado ainda no início da segunda gestão de Dilma. … Bom saber. … Mas a pergunta persiste: por que parou? Parou por quê?
Foto de capa: Carlos Paiva | IA
