No início do governo Lula 3, em resposta ao diagnóstico de esvaziamento produtivo herdado do período de estagnação econômica prévia (2014-2022), o governo brasileiro restabeleceu o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI) e formulou uma nova estratégia de fomento denominada de Nova Indústria Brasil (NIB). O fundamento conceitual explícito da NIB assentou-se na abordagem das políticas orientadas por missões de Mariana Mazzucato, buscando transformar a indústria nacional em um instrumento para superar grandes gargalos socioambientais do país.
A governança da NIB buscou corrigir os riscos de captura privada observados em experiências passadas. Sob a liderança da Secretaria Executiva do CNDI alocada no MDIC, o conselho foi recomposto de forma paritária entre o Estado (representado por 21 ministérios e pelo BNDES) e 21 entidades representativas da sociedade civil e dos trabalhadores. Por meio da Resolução CNDI nº 1/2023, foram estabelecidos os princípios transversais da nova política, englobando a sustentabilidade, a inclusão socioeconômica, a equidade, a promoção do trabalho decente e a inserção internacional qualificada.
A operacionalização financeira da NIB estruturou-se sob o Plano Mais Produção, concebido como um conjunto integrado de soluções de fomento operado por BNDES, FINEP, Embrapii, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia. Ao longo do período de 2023-2025, o Plano Mais Produção experimentou uma expressiva expansão orçamentária, conforme ilustrado no quadro de evolução de recursos a seguir:
Tabela 1: Distribuição Orçamentária e de Recursos do Plano Mais Produção (2023-2025)
| Indicador Financeiro do Plano Mais Produção | Valores Registrados (R$ bilhões) |
| Recursos Totais Anunciados (Lançamento 2024) | 300,0 |
| Recursos Totais Disponibilizados (Até Fim de 2025) | 643,3 |
| Aumento Percentual no Orçamento de Financiamento | 114,4% |
| Total de Recursos Efetivamente Destinados/Contratados | 588,4 |
| Total de Projetos Industriais Apoiados (Todas as Regiões) | 406 mil |
| Desembolsos Totais Acumulados (Até Q4 2025 – Painel MDIC) | mais de 653,0 |
Fonte: Elaboração própria com dados do Painel de Monitoramento do Plano Mais Produção (MDIC/BNDES, 2025).
A desagregação das aprovações e desembolsos por agentes financeiros parceiros revela que a liderança do financiamento coube ao BNDES, que respondeu por mais de R$ 287,4 bilhões concedidos a 180 mil projetos. A Caixa Econômica Federal ocupou a segunda posição, viabilizando R$ 184 bilhões para cerca de 15 mil projetos, recorrendo de forma expressiva aos recursos do FGTS. No que tange ao apoio específico para a inovação e digitalização da estrutura fabril — metas alinhadas ao adensamento produtivo —, foram aprovados R$ 35,6 bilhões entre 2023 e 2025, estabelecendo um recorde histórico que superou a soma de todas as aprovações para inovação efetuadas pelo BNDES nos 11 anos anteriores.
A distribuição desses recursos organizou-se em torno de seis missões estratégicas para o horizonte 2024-2033, definidas para impulsionar setores como a agroindústria sustentável, o complexo industrial da saúde, a infraestrutura urbana e mobilidade, a transformação digital, a bioeconomia/descarbonização e as tecnologias de defesa.Dentre as principais iniciativas lançadas no biênio destacaram-se o programa “Carro Sustentável”, focado na redução e zeragem de alíquotas de IPI para veículos eficientes de entrada, e a Política Nacional de Datacenter (Redata), voltada a atrair e consolidar centros de processamento de dados integrados a fontes locais de energia limpa e de semicondutores.
Avaliação Detalhada dos Resultados e Limites da NIB (2023-2025)[1]
A despeito da inegável retomada do papel ativo do Estado e da robustez dos aportes creditícios realizados pelo Plano Mais Produção, a eficácia real da Nova Indústria Brasil no período 2023-2025 deparou-se com profundos limites de concepção de desenho institucional e de conflito macroeconômico. A avaliação detalhada de seus resultados estruturais deve ser realizada a partir de cinco dimensões críticas de análise.
1. Consistência entre os Objetivos do Programa e as Ações Realizadas
A investigação qualitativa desenvolvida na monografia de minha orientada de monografia no curso de ciências econômicas da Universidade de Brasília, Bruna Rodrigues Pereira (2025), avaliou essa inconsistência instrumental nas principais iniciativas da NIB, mostrando que, embora existam metas desenhadas, as portarias finais acabaram sendo desidratadas. Verificou-se uma nítida dualidade na estratégia de fomento do Estado brasileiro:
- De um lado, a existência de programas modernos, setoriais e tecnologicamente estruturados, como o Programa MOVER, que integra de forma plena metas rigorosas de descarbonização, eficiência energética, obrigatoriedade de investimento em pesquisa e desenvolvimento local e formação de redes de conhecimento com ICTs e universidades.
De outro lado, a manutenção de instrumentos de fomento horizontal e de natureza estritamente financeira, como o Programa de Depreciação Acelerada (Lei nº 14.871/2024). Embora a lei autorizasse expressamente o Executivo a estabelecer requisitos de sustentabilidade e adensamento tecnológico local para a concessão do benefício fiscal, a regulamentação por decretos e portarias operou de forma ambientalmente neutra. Qualquer nova máquina adquirida pelos setores contemplados obteve o benefício fiscal da depreciação acelerada, independentemente de seu nível de consumo energético ou conteúdo nacional, perpetuando o fomento a padrões tecnológicos ultrapassados.
Do mesmo modo, o PROEX manteve seu caráter transacional e financeiro puro, focado apenas no volume exportado e sem integração a condicionalidades de sustentabilidade de baixo carbono. Essa fragmentação instrumental impediu que a NIB funcionasse como um plano coeso de transformação ecológica, diluindo os recursos públicos em incentivos ambientalmente cegos.
2. O Grau de Sucesso do Programa e a Reversão da Desindustrialização Prematura
A despeito dos expressivos recordes de aprovação de crédito nominal divulgados pelo MDIC, os resultados estruturais agregados da NIB no período 2023-2025 em termos de reversão da desindustrialização prematura foram praticamente nulos. A participação da indústria de transformação no valor adicionado do PIB permaneceu estagnada no patamar histórico crítico de 11% a 12%, muito distante das médias registradas nas economias em desenvolvimento de renda média industrializadas.
A reprimarização da pauta exportadora brasileira não foi revertida; as commodities agrícolas e minerais brutas (soja, minério de ferro e petróleo cru) mantiveram sua dominância absoluta superior a 40% das exportações totais. A injeção massiva de crédito via Plano Mais Produção funcionou como um suporte financeiro importante para manter a sobrevivência operacional de diversos segmentos e viabilizar projetos específicos de modernização, mas não foi capaz de alterar a lucratividade relativa do setor industrial de transformação transacionável frente aos setores primário-exportador e de serviços não-transacionáveis. A inércia estrutural do esvaziamento manufatureiro continuou a atuar, mantendo a produtividade agregada do trabalho em níveis de estagnação.
3. A Adesão da NIB aos Princípios de Condicionalidades de Mazzucato e Rodrik (2026).
A análise da atuação do BNDES e das diretrizes gerais de fomento da NIB revela um expressivo distanciamento em relação à taxonomia de condicionalidades de Mazzucato e Rodrik (2026) O fomento financeiro estatal brasileiro ainda opera predominantemente pautado por critérios de elegibilidade cadastral, financeira e de conformidade legal básica, e não pela imposição de contrapartidas de comportamento empresarial voltadas ao interesse público.
Enquanto o modelo de Mazzucato e Rodrik (2026) exige condicionalidades comportamentais ex-post explícitas — nas dimensões de reinvestimento obrigatório de margens de lucro em inovação local, coparticipação acionária do Estado ou royalty-sharing no caso de projetos comerciais de alto risco e sucesso, e garantia de acesso social justo a preços controlados —, o Plano Mais Produção manteve o padrão histórico de socialização de riscos públicos com a privatização de retornos privados. Não se observaram exigências de restrição a recompras de ações ou distribuição de dividendos para as montadoras ou autopeças beneficiadas por créditos subsidiados, ao contrário das exigências contemporâneas presentes no CHIPS Act norte-americano ou nos incentivos de pesquisa e desenvolvimento de Israel. O fomento público brasileiro limitou-se a “selecionar” as firmas já produtivas e robustas financeiramente, sem induzir alterações substanciais em suas condutas tecnológicas e socioambientais de longo prazo.
4. A Capacidade da NIB de Efetivar a Transição para uma Economia de Baixo Carbono
Na dimensão da mitigação ambiental, a NIB deparou-se com uma expressiva limitação setorial. As ações verdes mais consistentes ficaram circunscritas ao setor de transportes e de produção de combustíveis (notadamente etanol e biodiesel no âmbito do Programa MOVER e bônus fiscais correlatos). Contudo, a matriz de emissões diretas de processos industriais brasileira é historicamente dominada pelas atividades metalúrgicas (produção de aço e alumínio) e de minerais não metálicos (fabricação de cimento e cal), que respondem conjuntamente por mais de 75% das emissões totais do setor de processos industriais.
Para esses setores de base difíceis de abater (hard-to-abate), nos quais a substituição tecnológica exige investimentos maciços de altíssimo risco e longos prazos de maturação, o Brasil não estruturou nenhum mecanismo robusto de compartilhamento de risco operacional. Não foram implementados instrumentos de vanguarda internacional como os Contratos de Carbono por Diferença (CCfDs), que compensam a empresa pela diferença de custos adicionais envolvidos no uso de hidrogênio verde ou fornos elétricos em relação ao carvão e combustíveis fósseis. Sem essa rede de proteção financeira governamental ante a incerteza do preço internacional do carbono, as indústrias brasileiras de cimento e siderurgia mantiveram seus processos convencionais intensivos em carbono, resultando em uma desindustrialização sem descarbonização na base da pirâmide produtiva.
5. A Necessidade de Combinar a NIB com uma Macroeconomia para o Desenvolvimento
O conflito estrutural insuperável que bloqueou o sucesso da Nova Indústria Brasil reside na absoluta desconexão e contradição entre a agenda de fomento industrial e a condução da política macroeconômica sob o governo Lula 3. Durante a vigência da NIB, o regime macroeconômico brasileiro continuou pautando-se rigidamente pelo tripé convencional de metas de inflação anual, câmbio flutuante e plena liberdade de fluxos de capitais privados.
Sob esse arranjo, diante de pressões de demanda agregada e incertezas fiscais, o Banco Central do Brasil adotou uma política monetária fortemente contracionista, elevando a taxa de juros básica Selic para o patamar restritivo de 15% ao ano em 2024-2025. Esse diferencial de juros reais elevadíssimo atuou como um ímã para fluxos maciços de capital portfólio de curto prazo atraídos pela arbitragem internacional entre taxas de juros. A livre entrada de capitais, combinada com os elevados superávits na balança comercial gerados pelo boom exportador primário-extrativo, resultou em uma tendência contínua de apreciação e sobrevalorização da taxa real de câmbio de mercado.
Para a teoria novo-desenvolvimentista (Bresser-Pereira, Oreiro e Marconi, 2015), a sobrevalorização cambial real crônica é a causa primordial da desindustrialização prematura.Ela atua como um severo imposto sobre as exportações manufatureiras locais e um generoso subsídio à entrada de concorrentes importados no mercado doméstico, destruindo a competitividade de preço da manufatura nacional e reduzindo a rentabilidade do setor de transacionáveis, o que desincentiva de forma terminal qualquer decisão de investimento produtivo de longo prazo. De nada adianta a oferta de crédito subsidiado pelo Plano Mais Produção se a taxa de câmbio real de mercado se mantém sistematicamente apreciada em relação à taxa de câmbio de equilíbrio industrial, anulando qualquer margem de lucro operacional das firmas fabris transacionáveis frente ao concorrente asiático. Para analisar a relação entre a política industrial e a taxa real de câmbio, publiquei recentemente um artigo na Revista de Economia Política (Oreiro, 2026) no qual faço uma formulação que promove a reconciliação conceitual do Novo Desenvolvimentismo com as evidências empíricas do chamado Paradoxo de Kaldor (1978)[1]. O paradoxo de Kaldor aponta que, em estudos históricos com economias avançadas de grande sucesso exportador (como Alemanha, Itália e Japão), a valorização cambial real e a elevação de seus custos unitários de trabalho não resultaram em perda de participação de suas exportações manufatureiras no mercado global.
Minha formulação teórica resolve essa contradição ao introduzir o conceito de taxa de câmbio de equilíbrio industrial em um modelo de crescimento com hiato tecnológico. Demonstro que a taxa de câmbio de equilíbrio industrial (o nível cambial compatível com a estabilidade de longo prazo da participação manufatureira no produto) depende diretamente da complexidade econômica do país (que funciona como proxy para o hiato tecnológico) e de sua renda real per capita. Quando elevamos a complexidade econômica, reduzimos a dependência da competitividade de preço pura, permitindo que a taxa de câmbio de equilíbrio se aprecie de forma saudável e sustentável.
A consequência fundamental dessa relação de endogeneidade é que, quando um país executa uma política de inovação e fomento industrial bem-sucedida, reduzindo seu hiato tecnológico e ampliando a complexidade econômica de seus produtos, ocorre uma apreciação sustentável do próprio nível de equilíbrio cambial industrial. Sob essa dinâmica virtuosa, a valorização da taxa real de câmbio reflete o ganho estrutural de competitividade não-preço das firmas nacionais e, portanto, não é prejudicial ao crescimento (resolvendo o Paradoxo de Kaldor). Contudo, se a apreciação real do câmbio de mercado ocorre sem que haja qualquer redução prévia no hiato tecnológico — sendo gerada por juros elevados, fluxos especulativos financeiros e doença holandesa primária —, o câmbio de mercado desvia-se severamente para baixo de seu nível de equilíbrio industrial, asfixiando a indústria de transformação.
A lição teórica indelével é que o sucesso da neoindustrialização exige uma perfeita harmonia entre a política microeconômica industrial (destinada a elevar a complexidade e reduzir o hiato tecnológico) e a política macroeconômica de desenvolvimento (destinada a manter a taxa real de câmbio alinhada ao nível de equilíbrio industrial, coibindo desvios especulativos de sobrevalorização cambial)
Recomendações Macroeconômicas e Redesenho da NIB para um Eventual Governo Lula 4
O avanço em direção a uma neoindustrialização sustentável sob uma economia de baixo carbono num eventual governo Lula 4 impõe o abandono da inércia do tripé macroeconômico liberal e a reestruturação da governança de condicionalidades da NIB. Para tanto, proponho um conjunto articulado de recomendações em duas esferas.
Recomendações de Política Macroeconômica para o Desenvolvimento
1. Transição para um Regime de Metas para a Taxa Real de Câmbio
A política monetária conduzida pelo Banco Central deve ter seu mandato ampliado para além do combate estrito à inflação corrente. O Banco Central deve adotar uma meta operacional para a taxa real de câmbio direcionada a mantê-la alinhada à taxa de câmbio de equilíbrio industrial, atuando de forma ativa nos mercados cambiais para coibir desvios de sobrevalorização. Essa estabilização cambial de longo prazo em patamar competitivo é o que garante a isonomia competitiva e a segurança jurídica para as decisões de investimento produtivo transacionável.
2. Neutralização Estrutural da Doença Holandesa
Proponho a instituição de um regime permanente de impostos sobre as exportações de bens primários e de recursos naturais de baixíssima complexidade (como soja, petróleo bruto e minério de ferro) com alíquotas variáveis a depender do preço internacional dessas commodities. Esses tributos exportadores atuam como um redutor das rendas ricardianas excessivas geradas pela abundância de recursos naturais, neutralizando de forma direta o mecanismo de sobrevalorização cambial que deprime o setor manufatureiro transacionável. Os recursos arrecadados por esse imposto devem ser integralmente canalizados para um Fundo Soberano de Desenvolvimento Verde voltado a financiar investimentos em infraestrutura ecológica e transição energética de longo prazo.
3. Implementação de Controles Rigorosos de Fluxos de Capitais Financeiros
Para eliminar o caráter nocivo da arbitragem financeira de curto prazo (o assim chamado carry trade), o governo brasileiro deve restabelecer controles de capitais na conta de capital do balanço de pagamentos. Recomendo a implementação de elevadas alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) sobre os influxos de capital estrangeiro direcionados a títulos de dívida pública de curtíssimo prazo e operações de derivativos cambiais especulativos. Essa barreira financeira preserva a autonomia da política monetária e atenua as pressões de apreciação especulativa do real.
4. Flexibilização e Coordenação de Instrumentos Anti-Inflacionários
Para mitigar a dependência excessiva de taxas de juros reais de dois dígitos como único canal de controle de preços (o que sabidamente deprime o investimento e sobrevaloriza o câmbio), o controle de pressões inflacionárias de curto prazo deve ser coordenado por meio de políticas macroprudenciais e tributárias alternativas. Recomendo a utilização ativa de estoques reguladores de alimentos, a aplicação de tarifas alfandegárias flexíveis para amortecer choques de oferta globais e a modulação de depósitos compulsórios bancários para regular a liquidez do crédito sem inflacionar a taxa básica Selic.
Redesenho Normativo e Institucional da NIB
1. Instituição de Condicionalidades Comportamentais Estritas na Atuação do BNDES
O Plano Mais Produção deve passar por uma profunda reforma metodológica em sua concessão de crédito. Todo e qualquer contrato de fomento de grande escala conduzido pelo BNDES e FINEP deve abandonar a neutralidade de comportamento e exigir contrapartidas comportamentais explícitas baseadas na taxonomia de Mazzucato e Rodrik.
As firmas que receberem taxas incentivadas deverão comprometer-se contratualmente com:
- O reinvestimento compulsório de ao menos 15% das margens de lucro operacional em inovação interna ou parcerias de pesquisa e desenvolvimento com universidades locais e ICTs.
- Limites anuais rígidos para recompras de ações e distribuição de dividendos superiores ao limite legal mínimo durante o período de amortização do empréstimo público incentivado.
- O compartilhamento proporcional de lucros extraordinários obtidos em projetos inovadores de alta incerteza financiados com capital de risco público, revertendo royalties para o fundo nacional de inovação para socializar as recompensas do progresso tecnológico.
2. Implementação de Contratos de Carbono por Diferença (CCfDs) para Setores Pesados
Focando na efetiva descarbonização dos processos industriais químicos, siderúrgicos e cimenteiros pesados (que respondem pela ampla maioria das emissões fabris diretas do país), o MDIC e o BNDES devem instituir leilões reversos de CCfDs . Nesses leilões, o poder público selecionará as propostas empresariais de transição produtiva ecologicamente limpa mais eficientes em custo por tonelada de dióxido de carbono evitada, garantindo o pagamento de subsídios variáveis que cubram a diferença entre os custos de operação do processo descarbonizado e o convencional fóssil durante a fase inicial de operação. Uma vez que a tecnologia limpa se torne comercialmente viável e supere em custo o processo poluente antigo, o fluxo financeiro se reverte e a empresa devolve os excedentes de lucratividade ao fundo público.
3. Direcionamento Qualificado e Obrigatório de Metas Verdes em Instrumentos Horizontais
Devem ser eliminados todos os incentivos fiscais e tributários ambientalmente cegos da NIB. O Programa de Depreciação Acelerada, caso renovado em um eventual Lula 4, deve obrigatoriamente acionar a prerrogativa legal de condicionamento do benefício a metas de sustentabilidade. A concessão de quotas diferenciadas de depreciação deve ser condicionada ao atendimento de requisitos estritos de eficiência energética, adoção comprovada de motores elétricos de alto rendimento ou sistemas de produção limpa com controle de emissões. Máquinas convencionais e ineficientes em consumo de energia devem ser excluídas de qualquer diferimento tributário federal.
4. Ampliação do Foco no Adensamento Produtivo e Inclusão de MPMEs Exportadoras
Recomendo o redesenho dos critérios de compras governamentais preferenciais e de exigência de conteúdo local atrelados ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Tais mecanismos devem ser orientados a privilegiar de forma sistêmica as micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) de base industrial transacionável e de economia solidária, forçando o adensamento tecnológico nacional por meio da integração dessas empresas de menor porte nas cadeias de fornecimento dos grandes conglomerados produtores. Esse direcionamento é o que viabiliza a redução gradual do hiato de qualidade do emprego (EQG) nas regiões periféricas do país, distribuindo os ganhos da neoindustrialização de forma territorialmente justa e inclusiva.
Referências Bibliográficas
BOGGIO, L.; BARBIERI, L. Nicholas Kaldor on growth and international competitiveness. Pavia: University of Pavia Working Paper Series, 2016.
BRESSER-PEREIRA, L. C. Em busca do desenvolvimento perdido: um projeto novo-desenvolvimentista para o Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2018.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; OREIRO, J. L.; MARCONI, N. Developmental Macroeconomics: New Developmentalism as a Growth Strategy. London: Routledge, 2015.
CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CNDI). Nova Indústria Brasil: Plano de Ação 2024-2026. Brasília: MDIC, 2024.
KALDOR, N. Further essays on economic theory. London: Duckworth, 1978.
MAZZUCATO, M.; RODRIK, D. Industrial policy with conditionalities: a taxonomy and sample cases. Industrial and Corporate Change, v. 35, n. 1, p. 1-27, 2026.
OREIRO, J. L. Kaldor’s paradox, industrial equilibrium exchange rate, and technological gap: a reconciliation of New Developmentalism with stylized facts. Revista de Economia Política (Brazilian Journal of Political Economy), v. 46, n. 2, e263802, maio 2026.
PEREIRA, B. R. Novo Desenvolvimentismo Verde e Reindustrialização: Um Estudo das Iniciativas Públicas no Brasil (2023-2024). 2025. 75 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Ciências Econômicas) – Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Gestão de Políticas Públicas, Universidade de Brasília, Brasília, 2025.
[1] Seção baseada em Pereira (2025).
[2] Ver Boggio e Barbieri (2016).
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