Desdenhamos da alegria um tanto
artística da engenharia em aperfeiçoar
tecnicamente o aparato produtivo.
J.A. Schumpeter
Teoria do Desenvolvimento Econômico
1. Introdução
Este é o terceiro artigo da série sobre a ineficácia das políticas industriais (doravante, PIs) do Brasil contemporâneo. A princípio, o projeto era de encerrar a exploração desse tema em três textos. Porém, me vi obrigado a tratar detalhadamente de dois temas que não são triviais, nem mesmo para economistas que se ocupam do desenvolvimento industrial. O primeiro tema diz respeito às formas de contabilização do Valor Agregado Bruto da Indústria de Transformação (VAB da ITrans) e da evolução de sua participação no VAB Total (VAB-T; que é igual ao PIB, subtraídos os Impostos Indiretos). Esse foi o tema do primeiro artigo, publicado em março de 2026.
Uma vez contando com os instrumentos adequados para mensurar o VAB da ITrans, pudemos apresentar sua evolução no segundo artigo. Nele, mostramos que, entre 2004 (segundo ano do primeiro mandato de Lula) e 2014 (último ano do primeiro mandato de Lula), a ITrans perdeu 5,78 pontos percentuais de participação no VAB-Total; passando de 17,79% no ano inicial para 12,01% no ano final. Mais: mostramos como, ao longo do Governo Temer a participação da ITrans havia deixado de cair e no Governo Bolsonaro, a participação deste setor havia crescido 3,07 pontos percentuais, passando de 12,01% em 2019 para 15,08% em 2022. Mais, ainda: atentamos para o fato de que, nos três anos do atual mandato de Lula a ITrans voltara a perder participação no VAB, encontrando-se, ao final de 2025, em 13,69%; um decréscimo de 1,39 pontos percentuais em relação ao último ano do Governo Bolsonaro. Em um artigo publicado recentemente e cuja leitura recomendo fortemente, o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) também chama a atenção para o baixo dinamismo da ITrans neste mandato de Lula.
Os dois textos de minha autoria referidos acima, levaram a um convite para conversar sobre nossa desindustrialização no programa de Fernando Horta na TV 247 do dia 3 de maio de 2026. Nele, trouxe um elemento novo, que orientará nossa reflexão nesse texto. Em 2015, a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) trouxe à público uma coletânea de ensaios intitulada Dez Anos de Política Industrial, voltada ao resgate das distintas políticas de promoção do crescimento econômico e desenvolvimento da indústria entre 2004 e 2014. A Introdução dessa importante coletânea coube ao seu organizador, meu querido amigo Jackson De Toni. E ela se inicia por uma saudação: a partir da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (doravante, PITCE), de 2004, o Brasil estaria: 1) recuperando o planejamento do desenvolvimento socioeconômico; e 2) associando-o diretamente à política industrial. Nas entrelinhas, lia-se uma saudação ao resgate da Era Vargas; cujo término, FHC havia comemorado em 1995. A própria ABDI foi criada em 2004, com a função de promover e executar as PIs do país; políticas estas que – por suposto – passariam a ter dimensão estrutural, permanente.
Porém, tal como vimos no artigo anterior desta série, é justamente em 2004 que a participação da ITrans no VAB entra em “queda livre”. O que se passou?
No artigo anterior, procurei demonstrar que, para além da qualidade das PIs levadas à frente nos distintos governos, a principal determinação da dinâmica industrial relativa – vale dizer: se a indústria cresce mais ou menos do que os demais setores da Economia – se encontra no câmbio real; pois uma desvalorização da moeda interna opera da mesma forma que a elevação de tarifas aduaneiras: ele protege a indústria interna da concorrência externa. Enquanto uma valorização do real tem o mesmo impacto de uma depressão de tarifas de importação, tornando os bens importados mais baratos e mais competitivos.
Mais: em artigos anteriores (aqui, aqui e aqui) busquei demonstrar que a taxa de câmbio é determinada pelo Banco Central (doravante, Bacen); e este não se encontra sob controle direto do Poder Executivo nacional. E, isto, não em função da Lei de Independência do Bacen, votada durante o Governo Bolsonaro. Desde a Constituição de 1988 que o Presidente do Bacen é indicado pelo Presidente da República, mas precisa ser aprovado pelo Senado. E o Senado só aprova os nomes sancionados pelo “Mercado”; vale dizer, pela Federação Brasileira dos Bancos e demais “farialaimers”. Isso tem um custo particularmente alto para as gestões públicas de governos populares e progressistas; pois é neles que a falta de sintonia e solidariedade das políticas do Bacen e dos Ministérios da área econômica tende a se aprofundar. Vale dizer: parte da queda da participação do VAB da ITrans no VAB Total ao longo das gestões petistas não pode ser atribuída diretamente a equívocos na condução de política econômica, pois a política cambial não se encontra sob controle direto do Executivo.
Não obstante, por mais que eu defenda o ponto de vista de que o câmbio é “A” (artigo definido singular!) variável fundamental na explicação da desindustrialização brasileira, não chego ao ponto de pretender que ela seja a única determinação. Em mais de uma oportunidade, Bresser-Pereira afirmou que fazer Política Industrial enquanto com moeda nacional sobrevalorizada é como enxugar gelo. Estou essencialmente de acordo. Porém, há uma grande diferença entre enxugar gelo ao sol do Sahara e enxugar gelo no verão do Ártico. Será que políticas industriais bem estruturadas não poderiam ter freado o degelo da nossa ITrans? Não haveria – para além do problema cambial – equívocos nas PIs implantadas pelos governos petistas?
Responder a esta questão a partir da definição dos limites e possibilidades das PIs e de uma varredura geral das PIs dos dois primeiros mandatos de Lula e do primeiro mandato de Dilma é o tema desse artigo. No próximo e derradeiro artigo da série, focaremos na PI do atual mandato de Lula: a NIB.
3. O que é que a Indústria de Transformação tem, tem? (ou: Por que fazer PI?)
Na verdade, mais do que “ter”, o que peculiariza a ITrans é o que ela não tem. Ao contrário de todos os demais setores produtivos, ela não tem vantagens competitivas estruturais e/ou locacionais. Expliquemo-nos.
Existem dois tipos básicos de bens e serviços: os tradables (transportáveis) e os não-tradables (não transportáveis). A Agropecuária (Agr.), a Indústria Extrativa Mineral (IEM) e a Indústria de Transformação (ITrans) produzem bens tradables. A Indústria da Construção Civil (ICC; que produz casas, viadutos, estradas, barragens etc.), os Serviços Industriais de Utilidade Pública (energia elétrica, telefonia, saneamento etc.), o Comércio, os Sistemas de Saúde e Educação produzem bens e serviços não-tradables. Bem, todo o bem/serviço não-tradable apresenta vantagens locacionais. Por que você faz suas compras nesse ou naquele supermercado? Porque ele está próximo de sua casa. Você até pode se deslocar para fazer as compras em um estabelecimento que venda as mercadorias por um preço menor; mas há um limite de distância dentro de seu raio de opções. Quanto maior o deslocamento, maiores os custos de transporte e dispêndio de tempo. A partir de uma certa distância, a busca por opções mais baratas e/ou de maior qualidade torna-se antieconômica.
E isso vale para todos os serviços. Inclusive – por incrível que possa parecer – para os transportes. Qual a linha de trem que você vai usar para despachar as mercadorias que você produz até o porto? A que passa mais próximo de seu local de produção. E (excetuadas as raras exceções), ela é uma só. Pois não faz sentido construir linhas férreas paralelas, com duas operadoras fazendo concorrência em preços: as duas firmas sairiam perdendo. Por isso mesmo, a base das leis em defesa da concorrência nos EUA foi a regulação do uso e da formação de preços das concessionárias de ferrovias: trata-se do que os economistas chamam de “monopólio natural”.
Sem entrar em mais detalhes em todos os setores não-tradables – ICC, SIUPs e Serviços em geral – vale a mesma lei: quanto mais perto, melhor. E o concorrente busca se distanciar do já instalado. O que leva à estruturalização de um certo tipo de “vantagem competitiva” puramente locacional.
Diferentemente, os setores tradables se caracterizam por produzir num lugar e vender em outro; via de regra, muito distante. Mas há uma outra variável que diferencia esses setores entre si. A Agropecuária e a IEE também contam com vantagens locacionais, ainda que de outro tipo. Não se pode produzir café na Sibéria, plantar cacau no Sahara ou minerar ferro no Ártico. E ainda que haja inúmeras regiões onde se possa cultivar soja, milho, trigo e/ou extrair petróleo, manganês ou urânio, existem diferenças de produtividade que hierarquizam os territórios mais e menos aptos a essas produções.
E, aqui, o ponto crucial: o único setor que não apresenta qualquer tipo de vantagem locacional é a Indústria de Transformação. Na medida em que os bens são transportáveis, é possível produzi-los na China e vendê-los a clientes no resto do mundo: é exatamente o que faz a Apple com seus afamados iPhones. E como a produção se dá em um ambiente totalmente artificial (espaço coberto, temperatura controlada, iluminação artificial etc.) e as matérias primas vêm de fora (são adquiridas de fornecedores externos), não há limites rigorosamente intransponíveis para a implantação de sistemas fabris de produção em qualquer região do mundo.
Em compensação, a ITrans apresenta e desenvolve dois tipos de vantagens cuja contestação é de grande complexidade. A primeira é a vantagem do aprendizado técnico, do know-how. Quanto mais se faz, mais se aprende a fazer e melhor se faz. Por mais que haja curvas de aprendizado em todos os setores, na ITrans ela é particularmente longa e inclinada: na ITrans, o learning se realiza by doing. Uma Embraer ou uma Boeing não nascem prontas e não podem ser replicadas em qualquer lugar a qualquer tempo. Pode-se tentar. Mas a qualidade do produto nos primeiros anos (e, talvez, décadas) será inferior e seus custos de produção e preços serão superiores. Vale dizer: o empreendimento só se sustentará com alguma proteção contra a concorrência e com estímulos de demanda patrocinados pelos governos (inclusive, via compras governamentais).
A segunda vantagem típica da ITrans é a vantagem de escala. Há equipamentos e sistemas de produção que ampliam a produtividade e deprimem os custos unitários de produção, mas que só podem ser instalados quando a produção (e a demanda sobre a produção) for muito elevada. Ou as vantagens de aumento de produtividade serão anuladas pela subutilização dos equipamentos e sistemas, que se manterão ociosos (e, portanto, sem gerar valor, mas impondo altos custos de depreciação) por parcela expressiva do tempo.
Acredito eu que o reconhecimento dessas peculiaridades da ITrans deveria ser suficiente para a compreensão da importância da questão cambial salientada por Bresser-Pereira e demais novo-desenvolvimentistas. Entre 1932 e 1980 a ITrans cresceu a uma taxa média anual de quase 9,03% no Brasil. Entre 1981 e 2025, a ITrans cresceu a uma taxa média anual de 0,89%. Por quê? Desaprendemos a inovar? … Afinal, se inovava – e muito – em nossos Anos Dourados. É impossível crescer a uma taxa tão elevada sem inovar. Especialmente, quando há circunscrições crônicas à importação de insumos.
O ponto, na verdade, é que um setor que carece de vantagens competitivas locacionais-estruturais necessita de uma âncora expectacional forte … Até os anos 90 do século passado, havia uma certeza: as divisas são escassas e raras e a moeda nacional foi, ainda é e continuará sendo desvalorizada. E, por consequência, os produtos importados foram, são e serão muito caros. … Hoje, não há mais certeza alguma sobre qual será a taxa de câmbio amanhã e, portanto, a que preços os bens industriais similares ingressarão no país. Mas ainda há quem duvide da relevância do câmbio apreciado e volátil para o nosso “degelo industrial”. … Enfim, não há o que não haja.
3. Ok! Temos de fazer Política Industrial! Mas qual?
Como regra geral, as peculiaridades da ITrans listadas acima estruturam os discursos em prol de PIs ativas: caberia ao Estado apoiar as empresas industriais para que elas possam sobreviver enquanto percorrem as longas e penosas curvas de aprendizagem e conquistam fatias de mercado suficientemente vultosas para operarem com a escala mínima competitiva. Até aí fomos praticamente todos os desenvolvimentistas e evolucionistas.
Não obstante, vão emergir propostas muito distintas de PIs a depender da interpretação dada: 1) às peculiaridades apontadas acima; 2) aos determinantes do crescimento das firmas; e 3) ao ideal de futuro, vale dizer: do que vem a ser a “economia industrial desenvolvida” que ser promover e conquistar.
Existem inúmeras leituras sobre os três aspectos apontados acima. Mas vou fazer um exercício de simplificação e criar dois extremos reciprocamente antagônicos. Chamarei o primeiro de “tecnicista” e o segundo de “relativista”. Ambos comungam da pretensão de que os processos inovativos estão na base do desenvolvimento das firmas individuais, dos diversos setores industriais e da economia como um todo.
Esse acordo, contudo, diz menos do que pode parecer, e obscurece diferenças abissais. Até porque há uma dimensão tautológica na pretensão de que a inovação seja a base do desenvolvimento. Afinal, “inovar é mudar para melhor” e “desenvolver é “mudar muitas coisas para melhor”. Não é preciso ser marxista, cepalino ou schumpeteriano para concordar que “mudar para melhor é a base de mudar para melhor”. O ponto central é outro: o que é inovação para cada grupo?
Os tecnicistas associam (e, no limite, identificam) a inovação empresarial com a inovação tecnológica. A qual é identificada com o aumento da produtividade do trabalho associado à ampliação das relações capital/produto e capital/trabalho. O horizonte de futuro é dado pelas economias capitalistas desenvolvidas: queremos ter estruturas produtivas e inovativas similares às dos EUA, Alemanha, Japão, Coreia, Escandinávia etc.
Além disso, o tecnicista hierarquiza os setores da indústria pelo potencial inovativo dos mesmos. Teoricamente, há setores com maior potencial e eles devem ser privilegiados nas PIs. Ou em termos técnicos: as PIs devem ser diferenciadas verticalmente. Além disso, os setores de maior potencial inovativo são virtualmente os mesmos em todos os países do mundo. Hoje em dia, os setores de maior potencial giram em torno da microeletrônica, da informática, da robótica e da Inteligência Artificial.
A despeito da complexidade dos processos inovativos (e da existência de mecanismos de retroalimentação, que podem inverter parcialmente o sentido do vetor) existe um vetor básico da inovação. Ela parte do progresso científico, avança para o desenvolvimento de novas tecnologias e se consagra na introdução de inovações fabris. Assim, as PIs serão tão mais eficientes quanto mais promoverem a integração das Universidades com os centros de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) responsáveis pela transformação da ciência em tecnologia. Estes centros podem ser internos às firmas ou operarem como organizações próprias, que vendem consultoria e tecnologia para as firmas inovadoras finais. Cabe aos governos instituir políticas fiscais e financeiras voltadas à depressão de custos para a introdução das inovações tecnocientíficas desenvolvidas nas Universidades e Centros de P&D. instituições (modelo da tríplice hélice).
Na oposição ao “inovacionismo tecnicista” temos o “inovacionismo relativista”. Dessa perspectiva, inovação é QUALQUER mudança nos padrões de produção que elevem o poder competitivo e a capacidade de apropriação de lucros de uma firma. Essa mudança pode, inclusive, vir na direção oposta àquela propugnada pelo “tecnicista”, implicando um “regresso tecnológico”: se o uso de robôs não aumenta os lucros, mas os deprimem, resgatar sistemas produtivos pretéritos pode ser uma inovação. E, com certeza, será uma inovação ousada. Pois é preciso pensar muito “fora da caixa” para dar tal passo. O que importa é: na concepção “relativista” não há qualquer vetor que parte da ciência e conclui sua trajetória com a introdução da inovação tecnológica pela firma.
Tal concepção se assenta no princípio de que cada firma é um conjunto muito peculiar e estruturalmente desigual de recursos: os trabalhadores não são os mesmos, nem têm a mesma qualificação; as máquinas são distintas; as rotinas internas são distintas; assim como os sistemas de abastecimento, de entregas, de estoques, de controle de qualidade, do grau (maior ou menor) de diversidade do leque de produção, dos tamanho dos lotes produzidos, da qualidade dos produtos, dos sistemas de atendimento (e, por vezes, financiamento) dos clientes, etc., etc., etc.
Por isso mesmo, todas as firmas de todo e qualquer setor contam com potencial para inovar, utilizando seus recursos de forma mais econômica, mais racional, mais rentável. Mas – e esse é o ponto crucial – a inovação relevante e necessária para uma firma dificilmente será a mesma inovação relevante e necessária para outra. Mais: todo e qualquer setor industrial apresenta potencial inovativo. Não se trata de ignorar as evidentes diferenças na velocidade das inovações tecnológicas nos distintos setores. Trata-se de entender que há potencial para (e há necessidade de) introduzir inovações em qualquer setor industrial. Da perspectiva “relativista”, PIs horizontais (voltadas a todos os setores existentes) devem ser privilegiadas, vis-à-vis políticas verticais (voltadas a setores específicos).
Qual dessas duas leituras é mais correta? Se fosse impositivo optar entre uma e outra, eu ficaria com o “relativismo”; até mesmo porque é mais “fora da casa”, mais heterodoxa, mais “inovadora”. Mas, como de praxe, onde há duas posições e elas são defendidas com veemência por distintos autores, ambas comportam alguma dimensão de verdade.
Para além dos “extremismos”, há espaço para as duas concepções do processo de inovação e desenvolvimento industrial. A perspectiva “tecnicista” conta com um excelente argumento: independentemente do número de empresas existentes hoje num determinado país operando em um segmento específico – na microeletrônica ou no desenvolvimento de Inteligência Artificial, por exemplo – há setores estratégicos no que diz respeito à defesa e promoção da soberania nacional. E eles devem ser incentivados com vistas a garantir o mínimo de conhecimento e capacidade produtiva no interior deste país. Especialmente se se trata de um país como o Brasil: o 5º. maior em extensão e o 7º. Maior em PIB e em população.
De outro lado, a despeito do “relativismo” ser menos difundido atualmente, ele está muito mais próximo das concepções originais de Schumpeter do que o “tecnicismo”. Schumpeter não reduzia a inovação a mudanças no âmbito da tecnologia. Na verdade, ele criticava acerbamente o tecnicismo e era useiro no uso da epígrafe que escolhemos para esse artigo. Para Schumpeter, inovação é tudo o que gera vantagens competitivas e ampliação do lucro. Ele lista cinco tipos de tipos de inovação relevantes: 1) introdução de novos bens; 2) mudanças em processos produtivos; 3) abertura de novos mercados; 4) conquista de novas fontes de matérias-primas; 5) ampliação do poder de monopólio das firmas através de práticas de colusão (trustificação). E se engana quem pensa que o segundo item acima – introdução de novos processos produtivos – pode ser reduzido à inovação tecnológica. As três maiores revoluções de processo produtivo do século XX – taylorismo, fordismo e toyotismo – não foram “tecnológicas”, mas organizacionais, e só alimentaram mudanças tecnológicas a posteriori.
Mais: é falso pretender que, no capitalismo contemporâneo, a conquista de vantagens competitivas teria se tornado indissociável do desenvolvimento de novas tecnologias. Qual a inovação tecnológica da Uber? A firma se utilizou de inovações já existentes e amplamente difundidas (a produção de apps para uso em smartphones) para criar um novo padrão de comando e mobilização de recursos (motoristas com automóveis próprios e subempregados). E o caso da Uber é apenas um entre inúmeros outros. Como muito bem aponta Varoufakis, as maiores e mais rentáveis empresas capitalistas contemporâneas consolidaram seu poder de monopólio a partir das vantagens de primazia temporal: se todos usam facebook e whatsapp, não faz sentido operar em redes sociais recém-lançadas, pois atingirei pouquíssimas pessoas ao acessá-las. Igualmente bem: se todos vendem para a Amazon e compram na Amazon, não faz sentido disponibilizar meus produtos ou realizar buscas em plataformas recém-criadas e com poucos usuários.
Na verdade, a contestabilidade (e potencial superação competitiva) de empresas industriais líderes mundiais é maior do que a contestabilidade do “capital da nuvem”. Assim como a Motorola e a IBM foram contestadas (e faliram, tendo sido adquiridas por outras firmas, em função do apelo do nome, da marca), há mais chances da TSCM (Taiwan Semiconductor Manufacturing Company) ser objeto de contestação e passar a ser uma firma secundária no setor de chips do que a Amazon perder expressão no segmento de e-commerce. Negar essa assertiva equivale a negar as peculiaridades da ITrans que a tornam objeto privilegiado de políticas públicas de apoio: suas vantagens competitivas não são estruturais e precisam ser permanentemente reafirmadas por inovações que abarcam o – sem se reduzir ao – progresso tecnológico.
Mas, se é assim, porque o “tecnicismo” é a vertente predominante entre teóricos e operadores das PIs? São várias as determinações dessa hegemonia, e não poderíamos esgotar a discussão sobre as mesmas nesse artigo. Mas cabe aventar as três principais.
Em primeiro lugar, a aceleração do progresso técnico é um dos elementos mais visíveis e impactantes do capitalismo em geral e do capitalismo contemporâneo em particular. Essa percepção está na base de toda uma produção literária e cinematográfica que explora o (nem sempre) “admirável mundo novo”, de Júlio Verne a Liu Cixin, passando por Fritz Lang, H.G. Wells, Aldous Huxley, Isaac Asimov, Andrei Tarkovski, Philip Dick e Ridley Scott. A aceleração do progresso técnico no mundo moderno é tão impactante que, por vezes, obscurece outras transformações igualmente relevantes da ordem social burguesa. E esse “imaginário senso-comum” salta da literatura para o mundo, invadindo e dominando mentes propensas à “alegria um tanto artística de aperfeiçoar tecnicamente o aparato produtivo”.
Em segundo lugar, existe uma hierarquia de empresas no que diz respeito à capacidade de acumulação e poder de mercado. As empresas maiores são aquelas que contam com sistemas de gestão mais up to date com a literatura e operam mais próximo da fronteira tecnológica conhecida. Nem todas as empresas operem nessa fronteira. Muito poderia ser oferecido às empresas menores em termos de extensão empresarial voltada à e modernização de gestão com impactos marcantes em termos de ganhos de produtividade e rentabilidade. Mas a visibilidade e poder de lobby dessas empresas é muito menor. E a complexidade de estruturar PIs voltadas para as mesmas é muito maior. Por quê? Porque não existem inovações universais, facilmente identificáveis e replicáveis. A distância em que cada empresa se encontra da fronteira tecnológica e gerencial é diferenciada. De sorte que as políticas de apoio a cada uma delas também teriam que ser diferenciadas.
Por fim – e em terceiro lugar – existe o lobby de um outro setor muito relevante e ativo na formatação das PIs: os cientistas e pesquisadores dos centros universitários e de P&D. Esses agentes não têm por função precípua o atendimento de demandas de empresas específicas. Os artigos e as pesquisas valorizadas nos Congressos e Revistas Científicas de “alto impacto” são aqueles que tratam de temas que se encontram na fronteira do conhecimento. Este é – em especial – o caso da chamadas hard sciences, tais como Física, a Química, a Biologia e seus derivados especificamente técnico-operativos: as Engenharias, a Medicina, a Farmácia etc. O único campo de produção acadêmica onde o “relativismo” disputa com o “tecnicismo” a hegemonia da leitura sobre “inovação” é a Administração de Empresas, marcada pela grande expressão do paradigma da RBV (Resource Based View), que deita suas raízes no peculiar (e quase esquecido) neoschumpeterianismo de Edith Penrose e da Teoria das Restrições de Elyahu Goldratt. Qual a particularidade dessa área do conhecimento? É que, na Administração, a produção de artigos e pesquisas sobre o padrão gerencial de quaisquer firmas – inclusive daquelas que não se encontram na fronteira gerencial e tecnológica -, bem como sobre as formas mais eficazes de alavancar sua competitividade, é parte da fronteira do conhecimento. E pode gerar Papers publicáveis em Revistas Científicas de alto impacto e apresentáveis em Congressos disputados e seletivos.
A pergunta que fica é: por que o “tecnicismo” também é hegemônico entre os economistas? Como tentamos demonstrar, essa hegemonia não se deve à influência de Schumpeter. Mas o tecnicismo se diz presente em boa parte da literatura que se quer neo-schumpeteriana. Por quê? Creio que, em boa parte, isso se deva à dificuldade de nos livrarmos do peso da ortodoxia. A literatura evolucionista pagou um preço elevado ao romper com a teoria neoclássica do progresso técnico, introduzindo sistemas dinâmicos baseados em racionalidade circunscrita e na instrumentalização das rotinas para driblar a incerteza associada às inotecnológicas.
Não obstante, é preciso entender que a superação da ortodoxia se realiza no campo do diálogo com a mesma. E esse diálogo envolve a preservação de uma certa “gramática” definida pela corrente dominante. Ora, uma das características mais marcantes da ortodoxia desde David Ricardo é a hipótese de que existe uma “firma representativa”, que opera no limiar da fronteira tecnológica. A percepção das firmas como radicalmente distintas entre si é estranha ao campo do pensamento econômico dominante. Essa percepção – cara a Penrose, Goldratt e aos teóricos da RBV – nega a existência de uma “firma significativa” e, levada ao limite, questiona a própria ideia de “indústria” e de “setor”. E este é um passo que mesmo os mais radicais heterodoxos raramente ousam dar. Mesmo aqueles que admitem a grande diversidade de padrões de gestão e produção entre as firmas de um mesmo segmento tendem a se apegar à hipótese de uma “firma paradigmática”. Apenas substituam a “firma normal” dos neoclássicos, pela “firma extrema”, aquela que lidera o setor. E essa também se encontra próxima da fronteira tecnológica e gerencial. E la nave va.
4. As PIs dos governos do PT foram “tecnicistas”?
Sim, foram essencialmente tecnicistas. Tomemos por referência os primeiro movimentos de retomada das PIs no Brasil a partir de 2004. Nesse ano, foi criada a ABDI, lançada a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e promulgada a Lei da Inovação. Esta última voltava-se prioritariamente à integração entre Universidades, Centros de P&D e empresas industriais públicas e privadas (tríplice hélice). O primeiro artigo da Lei da Inovação afirma:
Art. 1º Esta Lei estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional (os negritos são meus)
Não há espaço para dúvida acerca do privilégio da inovação tecnológica na referida lei. Mas essa inflexão é ainda mais nítida nos objetivos centrais da PITCE. Segundo avaliação do IEDI, estes objetivos seriam três:
- modernização e aumento da eficiência produtiva da indústria;
- geração e absorção de tecnologias, com destaque para as tecnologias portadoras de futuro;
- ampliação, diversificação e agregação de valor ao comércio exterior
Ora, o primeiro e o terceiro objetivos são dignos de um Conselheiro Acácio: ninguém pode ser contra modernizar a indústria e/ou diversificar e agregar valor ao comércio exterior. É no segundo objetivo que se encontra a diretriz que vai além do senso comum. E, de fato, vai muito além! O que ele nos diz? Que há “tecnologias que são portadoras de futuro”. Presume-se que sejam as tecnologias “de ponta” que devem ser geradas e/ou absorvidas por empresas “de ponta” que operam em setores “de ponta”. É tecnicismo elevado à enésima potência.
Em 2005 – já com Dilma Rousseff no Comando da Casa Civil – emerge a Lei do Bem, com origem nesse Ministério. A nova lei volta-se prioritariamente à concessão de benefícios fiscais a empresas de maior porte comprometidas com a inovação tecnológica. Na página do MCTI (aquele que já carrega em seu nome o vetor tecnicista: “Min. da Ciência → Tecnologia → Inovação”)lê-se:
A Lei do Bem … é o principal instrumento de estímulo às atividades de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação Tecnológica (PD&I) nas empresas brasileiras.
Ela oferece … a possibilidade de uso de incentivos fiscais para inovação, contribuindo para o aumento do valor agregado da produção de bens e serviços. … Os benefícios visam [deprimir o] …. risco tecnológico.
O investimento em P&D suportado por projetos que busquem enfrentar desafios tecnológicos se reflete diretamente na geração de empregos especializados e no desenvolvimento do País (os negritos são meus).
Em suma: a Lei do Bem garante expressivas vantagens fiscais a empresas que adquirirem equipamentos (inclusive importados!) voltados ao investimento inovador e/ou que realizem dispêndios com P&D voltados à introdução de inovações tecnológicas. Mas estes benefícios só são disponibilizadas para empresas que operam no regime tributário de Lucro Real (impositivo para empresas com faturamento anual superior a R$ 80 milhões). Empresas que operam pelo Simples e/ou pelo regime de Lucro Presumido não podem usufruir dos mesmos. A Lei do Bem também institui vantagens fiscais específicas para empresas de setores considerados estratégicos e de grande potencial inovador, como a produção e exportação de softwares, por exemplo. A inflexão “tecnicista” da Lei é evidente.
Quatro anos mais tarde, em 2008, o governo lançará a Política de Desenvolvimento Produtivo. O PDP apresentou objetivos mais claros, mas que não se mostraram realistas. Seu foco era a ampliação do investimento em geral e, em especial, aquele voltado à modernização tecnológica industrial. A meta manifesta era elevar a relação entre a Formação Bruta de Capital Fixo (FBKF) e o PIB de 17,6% (em 2007) para 21% já em 2010. Para tanto, previa-se a concessão de benefícios fiscais da ordem de R$ 21,4 bilhões até 2011 e a elevação dos financiamentos do BNDES de R$ 33,4 bilhões em 2007 para mais de R$ 70 bilhões ao ano entre meados de 2008 e meados de 2011.
Além da elevação da relação FBKF/PIB o PDP tinha três outros objetivos: a) elevação do gasto privado em P&D (de 0,51% do PIB, para 0,65%); b) ampliar a participação brasileira nas exportações mundiais de 1,18% para 1,25%; c) ampliar a participação das MPEs nas exportações nacionais e nos investimentos em P&D. Simultaneamente, o PDP definia um conjunto de áreas estratégicas, que contavam com políticas específicas; como compras governamentais para a indústria naval e taxas especiais de financiamento para empresas inovadoras de menor porte. As áreas estratégicas eram as seguintes: complexo industrial da saúde; tecnologias da informação; energia nuclear; complexo industrial de defesa; nanotecnologia e biotecnologia. Interessante observar que as áreas prioritárias do PDP são essencialmente as mesas da NIB. Trataremos dessa (e de outras similaridades) no nosso próximo artigo.
Como seria de se esperar, as ousadas metas da PDP não foram cumpridas no escasso período (três anos) projetado para sua implementação. Para além de entraves institucionais, o ano de 2009 foi marcado pela crise financeira e produtiva internacional, que levou a uma queda pronunciada do VAB da ITrans no Brasil (-9,26% a preços constantes e -7,65% a preços correntes deflacionados). Assim, em 2011 o Governo Dilma lançou o Plano Brasil Maior (PBM), que logo foi apelidado de PDP 2.0, pois apresentava uma estrutura essencialmente similar àquele primeiro e postergava o período de validade de parcela expressiva dos benefícios fiscais e das políticas de financiamento presentes na PI anterior, de 2008.
Não deixa de ser interessante observar que, no plano formal – vale dizer: avaliada a partir da efetiva realização das metas propostas – esta foi a PI mais bem sucedida dos três primeiros governos petistas. Entre 2011 e 2014 a Formação Bruta de Capital Fixo manteve-se em torno de 22% do PIB (maiores taxas desde o início dos anos 80), revelando o grande esforço de retomada dos investimentos públicos e privados no período. Não obstante, como já vimos, a taxa de crescimento do VAB decresceu de forma persistente, chegando a meros 0,46% em 2014. E ainda pior: no ano de 2014 a participação do VAB da ITrans no PIB caiu para seu menor valor em meio século: 12,01%. Por quê?
A questão é complexa e conta com múltiplas determinações. Elas vão dos impactos persistentes da crise de 2009, passam pelo esgotamento gradual do boom das commodities da primeira década do século e avançam para equívocos das políticas econômicas postas em curso. Mas há um elemento que, do meu ponto de vista, escapou à grande maioria dos intérpretes: o fato de que parte do fracasso do programa deveu-se – contraditória e ironicamente – ao seu sucesso. Explico-me.
Ao longo de toda a primeira década do século XXI, o Brasil apresentou saldo positivo na Balança Comercial. Mas este saldo começa a declinar a partir de 2007, ainda durante o boom das commodities. O ponto para o qual quero chamar a atenção é que essa queda se deveu, entre outros fatores, à inflexão do saldo comercial em Bens de Capital. Entre 2001 e 2007 o Brasil acumulou um saldo positivo nesse alínea de US$ 7,66 bilhões de dólares. Entre 2008 e 2014 o saldo comercial em Bens de Capital foi negativo em US$ 80,02 bilhões de dólares. Se tomamos apenas os 4 anos do primeiro mandato de Dilma, o déficit comercial em Bens de Capital foi de US$ 57,8 bilhões de dólares. Nestes mesmos quatro anos, o saldo comercial total foi positivo em US$ 21,6 bilhões de dólares. Vale dizer: caso mantivéssemos a performance dos primeiros anos da década (em que o país era discretamente superavitário no comércio de máquinas e equipamentos), o saldo comercial acumulado teria sido de aproximadamente US$ 80 bilhões de dólares. Ao invés disso, voltamos a apresentar déficit na Balança Comercial em 2014 e o déficit na Balança de Transações Correntes nesse ano foi o maior de todo o século XXI: – US$ 110,5 bilhões de dólares.
Mais uma vez, o que se revela aqui é o viés “tecnicista” das políticas industriais adotadas nos governos do PT. Pressupõe-se que o investimento seja mobilizador do crescimento na medida em que leva à ampliação da capacidade instalada e à modernização das estruturas produtivas associadas à incorporação de progresso técnico. Vale dizer: o investimento promoveria o crescimento porque promove o aumento e qualificação da capacidade produtiva. Mas se subestima o impacto deletério desse mesmo investimento sobre a demanda agregada quando ele se realiza através da importação de equipamentos.
Voltarei a tratar desse ponto – vale dizer – da subestimação da evolução da balança comercial sobre a demanda agregada e, por extensão, sobre a dinâmica da economia interna – no próximo artigo dessa série. Antes, porém, cabe fazer um breve comentário.
5. É possível estruturar e implementar Políticas Industriais de inflexão “relativista”?
Sim; é possível e necessário. Como já sinalizamos acima, elas são mais complexas do que as PIs de corte “tecnicista”; pois elas envolvem reconhecer a diversidade interna das empresas, de seus desafios, e das ações e inovações mais adequadas para elevar de forma significativa a produtividade e a lucratividade das mesmas. Mas elas são viáveis.
Apenas não têm estado no repertório das PIs dos governos do PT. E o que é ainda mais grave: experimentamos, recentemente, políticas com esse recorte. Mas nos governos do “triste interregno”: nos governos Temer (Brasil Mais Produtivo) e Bolsonaro (Brasil Mais).
A iniciativa teve início no Governo Temer, mas (até onde estou informado) não partiu do centro do governo; vale dizer: não foi construído dentro dos Ministérios da área econômica. A iniciativa partiu de agências “público-privadas” (financiadas com recursos públicos, mas com autonomia gerencial e estratégica); com ênfase no SENAI, SEBRAE, Apex e ABDI. Entre 2016 e 2018 o projeto funcionou como uma experiência piloto. Com um orçamento de apenas R$ 50 milhões, foram atendidas aproximadamente 3.000 Pequenas e Médias Empresas. Na avaliação do IEDI,
Os resultados atingidos foram bastante positivos: aumento médio da produtividade das linhas de produção de 52,11%, muito superior à meta previamente estabelecida (20%); redução média do tempo do movimento do trabalho em 60,60% e do retrabalho em 64,82%. As empresas atendidas também relataram esperar obter um retorno anual de mais de 11 vezes o valor por elas investido (R$ 18 mil) na consultoria (o negrito é meu).
O Plano Brasil Mais, do Governo Bolsonaro, buscou dar amplitude e visibilidade à experiência iniciada no Governo Temer. Mas o fez às custas de elementos estruturantes do projeto original, simplificando-o ao extremo e descaracterizando-o até quase se tornar irreconhecível (e muito menos eficaz).
Do meu ponto de vista, essa experiência deveria ser retomada no terceiro mandato de Lula, resgatando, ampliando e qualificando o formato original (instituído no governo Temer) cobertura efetivamente nacional ao programa.
Infelizmente, não foi o que ocorreu. Tal como veremos no próximo artigo, a NIB voltou a percorrer os caminhos já trilhados pelas PIs pregressas dos governos petistas. Caminhos que já mostraram onde levam. Ou, ainda pior: onde não levam.
Leia também a parte 1 e a parte 2.
Foto de capa: Carlos Paiva | IA
