A recente aquisição da mineradora brasileira Serra Verde pela companhia estadunidense USA Rare Earth, em uma transação de US$ 2,8 bilhões, expõe as profundas fragilidades da política industrial e do arcabouço jurídico brasileiro relacionado à proteção de ativos estratégicos. Localizada em Goiás, a mina é a única fora do continente asiático capaz de produzir em escala comercial os quatro elementos de terras raras magnéticas (neodímio, praseodímio, disprósio e térbio), fundamentais para a transição energética e para a indústria bélica. O negócio não se resume a uma transação privada convencional: ele foi alavancado por um aporte de US$ 565 milhões da U.S. International Development Finance Corporation (DFC), uma agência do governo dos Estados Unidos. O acordo impõe cláusulas de offtake que garantem o direcionamento prioritário de parte relevante da produção ao mercado norte-americano ou a seus aliados durante 15 anos, evidenciando uma política de Estado ativa voltada à redução da dependência externa e à segurança nacional estadunidense.
Quase na mesma semana em que a perda de controle sobre esse ativo brasileiro era anunciada, a Ásia protagonizou um episódio diametralmente oposto. A Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC) da China vetou de forma categórica a compra da startup chinesa de Inteligência Artificial (IA) Manus pela norte-americana Meta, um negócio avaliado em US$ 2 bilhões. A startup havia ganhado destaque global pelo desenvolvimento de agentes autônomos de IA de alta performance. Para barrar a transação, Pequim mobilizou suas leis de segurança nacional e de controle de investimentos estrangeiros. O Estado chinês agiu assertivamente para impedir a transferência de propriedade intelectual, a captura de talentos e a perda de controle sobre tecnologias vitais para sua soberania na atual disputa pela supremacia digital.
A justaposição transversal desses dois eventos demonstra a profunda assimetria jurídica e de política industrial entre as potências globais e o Brasil. De um lado, os Estados Unidos utilizam braços de financiamento estatal para avançar sobre as cadeias globais de suprimentos e assegurar ativos no exterior; do outro, a China emprega mecanismos regulatórios restritivos para blindar suas inovações contra o capital estrangeiro. No centro desse tabuleiro, o Brasil atua como um mero espectador. Não há no país instrumentos legais robustos que imponham crivos de segurança nacional sobre fusões e aquisições (M&A) de empresas detentoras de minerais críticos. O arcabouço normativo mineral brasileiro (ancorado na Constituição Federal e no Código de Mineração) estabelece que os recursos pertencem à União, mas delega a exploração à iniciativa privada por meio de concessões, garantindo ao detentor a propriedade do produto extraído sem a exigência de salvaguardas rigorosas quanto ao controle acionário estrangeiro da operação.
Nossa arquitetura legal é estruturada para a atração de Investimento Estrangeiro Direto (IED) e não impõe restrições à exportação de minérios, deixando de atrelar a exploração desses recursos a contrapartidas mandatórias de transferência tecnológica ou verticalização industrial obrigatória. A ausência de uma entidade estatal de planejamento e exploração, a exemplo da frustrada iniciativa de criação da “Terra Brás” – que não encontrou amparo no Congresso –, ratifica a inércia estratégica do país. Operações de altíssimo impacto geopolítico, como a da Serra Verde, acabam dependendo apenas de trâmites administrativos comuns junto à Agência Nacional de Mineração (ANM) e a órgãos ambientais, e hoje são alvos apenas de questionamentos jurídicos tardios por parte de atores políticos de forma reativa.
Conclui-se que o Estado brasileiro se encontra institucionalmente desaparelhado para proteger sua soberania geoeconômica. Para corrigir essa falha crítica, é imperativa a urgente modernização de nossos marcos legais, seguindo o exemplo pragmático da China e de outras economias avançadas (como os próprios EUA por meio do CFIUS – Committee on Foreign Investment in the United States). Aliás, a história recente está cheia de casos exemplares, justamente no pais que determina regras para o resto do mundo. Conforme artigo de Luis Nassif, seguem exemplos notórios:
“Lattice Semiconductor (2017): Em 2017, Trump bloqueou a aquisição da fabricante de microchips Lattice Semiconductor pela Canyon Bridge Capital Partners, firma chinesa de private equity, alegando que a transação representava risco à segurança nacional que não podia ser resolvido por medidas mitigadoras.
Aixtron SE (2016): Obama bloqueou a aquisição pela unidade americana da fabricante alemã de chips Aixtron SE por uma empresa estatal chinesa.
Magnachip / Wise Road Capital (2021): A firma chinesa Wise Road Capital acordou comprar a fabricante sul-coreana Magnachip por US$ 1,4 bilhão. O CFIUS identificou riscos à segurança nacional e concluiu que nenhuma medida mitigadora proposta pelas partes era suficiente para eliminá-los.
Nippon Steel / US Steel (2025): O caso mais recente e politicamente revelador. Em janeiro de 2025, Biden bloqueou a proposta de fusão de US$ 14,9 bilhões entre a US Steel e a japonesa Nippon Steel após o CFIUS não conseguir chegar a consenso sobre o negócio. O detalhe é que o Japão é aliado da OTAN. O caso ilustra o impacto que a política e a percepção pública — e não apenas considerações de segurança nacional propriamente ditas — podem ter sobre transações sujeitas a revisão do CFIUS.
Dubai Ports / P&O (2006): Outro caso clássico. Uma empresa dos Emirados Árabes compraria a operadora britânica P&O, assumindo controle de portos americanos. O Departamento de Segurança Interna chegou a negociar uma “carta de garantias” com a DP World, mas a hostilidade do Congresso americano levou a empresa a retirar a proposta de aquisição.
TikTok – Congresso aprova lei bipartidária. A ByteDance (dona do TikTok) teve que vender o TikTok ou sofrer banimento total nos EUA até 19 de janeiro de 2025. Solução final: TikTok não foi banido, mas foi forçado a se reestruturar nos EUA, com a operação americana separada e controle parcial por investidores dos EUA”
O que pode ser feito? Registramos três iniciativas possíveis:
1. Mecanismo de Triagem de Investimento Estrangeiro Direto (IED): criação e/ou adaptação funcional de um órgão ou comitê interministerial com autoridade para revisar, condicionar ou vetar aquisições estrangeiras em setores considerados sensíveis (como defesa, infraestrutura crítica, tecnologia de ponta e recursos naturais). Diferente de uma proibição geral, a triagem avalia se a transação representa uma ameaça à segurança nacional ou à ordem pública, permitindo que o Estado bloqueie a transferência de controle acionário se os riscos superarem os benefícios econômicos.
2. Criação controles societários estratégicos (Golden Shares): as golden shares são mecanismos societários que o Estado retém após processos de desestatização, por exemplo. Embora o Estado deixe de ser o acionista majoritário, ele mantém direitos de veto sobre decisões estratégicas específicas, como a mudança do controle acionário, a alienação de ativos vitais ou a alteração do objeto social da empresa. Esse instrumento garante que, mesmo sob gestão privada e capital estrangeiro, as decisões que impactam a soberania nacional permaneçam sob vigilância estatal.
3. Regulação por Agências e Conselhos de Defesa Econômica: o uso do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) em conjunto com agências reguladoras (como a ANATEL ou a ANP) pode ser institucionalizado para incluir critérios de “segurança estratégica” além da análise tradicional de concorrência. Ao estabelecer que certas infraestruturas são inalienáveis ou que o controle técnico deve permanecer em solo nacional, o Estado utiliza o poder de regulação para impedir que a lógica puramente mercantil de fusões e aquisições resulte em vulnerabilidades geopolíticas.
O Brasil precisa instituir comitês interministeriais com poder de veto ou de condicionamento sobre investimentos estrangeiros em setores definidos como estratégicos. Tais instrumentos jurídicos permitiriam que a aprovação da venda de empresas nacionais de minerais críticos ou alta tecnologia ficasse estritamente subordinada à segurança nacional, ao adensamento tecnológico local e ao real benefício socioeconômico da nação, superando a atual passividade que consolida o país como um mero fornecedor de matérias-primas na base das cadeias globais de valor.
A lição que emerge desse episódio é incômoda: enquanto as grandes potências tratam minerais críticos, inteligência artificial, semicondutores, defesa e energia como questões de soberania, o Brasil ainda oscila entre a retórica do desenvolvimento e a prática da passividade. A venda da Serra Verde não é apenas um caso empresarial; é um sintoma de um país que aceita ocupar o lugar de fornecedor de recursos estratégicos sem exigir comando tecnológico, adensamento produtivo, contrapartidas industriais ou participação decisiva no futuro que esses recursos irão construir.
Por isso, a política industrial brasileira precisa deixar de ser defensiva, fragmentada e envergonhada. Não basta “melhorar o ambiente de negócios”, oferecer crédito pontual ou celebrar investimentos sem perguntar quem controla a tecnologia, quem captura a renda, quem domina a cadeia e quem decide o destino da produção. O Brasil precisa de uma política industrial com ambição de potência: capaz de proteger ativos estratégicos, induzir complexidade produtiva, condicionar capital estrangeiro a transferência tecnológica, usar compras públicas, financiamento, regulação, conteúdo local e participação estatal como instrumentos legítimos de uma estratégia nacional.
A provocação central é simples: ou o Brasil passa a disputar poder econômico no mundo real, ou continuará exportando futuro em estado bruto. A transição energética, a economia digital e a nova geopolítica industrial não premiarão países tímidos. Premiarão aqueles que souberem combinar democracia, planejamento, capacidade estatal e ousadia estratégica. A pergunta, portanto, não é se o Brasil deve ter política industrial. A pergunta é se ela será suficientemente ambiciosa para impedir que o país siga sendo apenas o território onde outros constroem sua soberania.
Foto de capa: De acordo com a mineradora brasileira, o negócio possibilitará a criação da maior empresa global do ramo | Reprodução/Linkedin/Serra Verde Group
