Por LUIZ CÉSAR SILVA*
Primeiro, o déficit é uma variável contábil de curto prazo e, isoladamente, diz pouco sobre a sustentabilidade fiscal. Economias podem conviver com déficits elevados por longos períodos sem instabilidade, desde que esses déficits estejam associados ao crescimento econômico, à capacidade de financiamento e à expansão da base produtiva.
Segundo, está igualmente correto enfatizar a destinação dos recursos públicos. Gastos governamentais não são homogêneos em seus efeitos macroeconômicos. Despesas com investimento público — como infraestrutura, educação, saúde, ciência e tecnologia — tendem a elevar a produtividade total dos fatores, estimular o investimento privado e ampliar o potencial de crescimento do PIB. Já os gastos improdutivos ou puramente financeiros não geram os mesmos retornos econômicos.
Terceiro, a referência ao efeito multiplicador dos gastos do governo é tecnicamente apropriada e central para esse debate. O multiplicador fiscal mede o impacto de um aumento do gasto público sobre o nível de atividade econômica. Em contextos de ociosidade produtiva, o desemprego elevado e a restrição de demanda, o multiplicador tende a ser maior que 1, o que significa que cada unidade monetária de gasto público gera um aumento mais que proporcional do PIB.
Quarto, a literatura econômica demonstra que o multiplicador é notadamente elevado quando o gasto público é direcionado a investimentos e a políticas com forte encadeamento produtivo. Infraestrutura, inovação e formação de capital humano reduzem custos, aumentam a eficiência do setor privado e elevam a arrecadação futura, contribuindo para a sustentabilidade da dívida no médio e longo prazo.
Quinto, ao ampliar o PIB, o gasto público produtivo atua diretamente sobre o denominador do rácio dívida/PIB, que é o elemento mais relevante para avaliar a solvência do Estado. Assim, mesmo que o déficit aumente no curto prazo, o efeito líquido pode ser uma melhora da posição fiscal relativa, desde que o crescimento gerado supere o custo do endividamento.
Quando analisamos os processos econômicos históricos, o que é necessário para qualquer análise econômica séria, honesta e profunda, vemos que, após a crise de 1929, muda-se a concepção de Estado que até então predominava. O Estado interventor para salvar os mercados começa a ser vigente. Numa recessão, o empresário não investe por causa da falta de perspectiva da demanda. Os mercados podem ficar sem nenhuma possibilidade de reação quer para a recuperação. Nessa conjuntura, a função do Estado é crucial: o gastador do último recurso.
Uma nova função ao Estado foi proposta. Quando o setor privado reduz a produção decorrente da falta de perspectiva de demanda, o Governo deveria intervir aumentando as despesas e o investimento, como consequência, revitalizaria a demanda. A perspectiva de aquecimento do mercado pela nova demanda traria novos ares aos empresários, retornando com seus investimentos que reduziriam o desemprego, elevariam o PIB, por consequência, as receitas do governo (política fiscal).
Claro que no período recessivo (quando não em outros), o Estado estaria endividado e assim teria de contrair empréstimos (emitir títulos) para financiar suas despesas. Isso significaria que teria aumento da dívida pública. A partir do momento em que a economia retornasse a seu nível de normalidade, não haveria mais a necessidade de grandes déficits, a receita do governo elevar-se-ia com a elevação do PIB, pagando o governo sua dívida. Qual a questão que critica esse pensamento, principalmente pelos economistas ortodoxos atuais? Que os estados se tornaram endividados e retiraram a capacidade dos mercados de serem mais eficientes.
Há uma obsessão, em específico no Brasil, sobre os déficits públicos, mas há também uma questão que não é colocada pelos grandes meios de comunicação sobre a realidade desses déficits. Diferentemente do que se propaga, “uma dívida mais elevada é resultado da crise e não a causa desta”. Vamos lá!
O debate público sobre política fiscal tem sido marcado por uma obsessão recorrente com os déficits públicos, frequentemente tratados como a causa primordial das crises econômicas. Essa narrativa, amplamente difundida pelos meios de comunicação e por setores do pensamento econômico ortodoxo, tende a simplificar excessivamente a realidade macroeconômica. Ao focar quase exclusivamente no déficit nominal e no nível da dívida, ignora-se a dinâmica mais ampla que conecta crescimento econômico, arrecadação, investimento e estabilidade financeira.
Em termos históricos e empíricos, observa-se que, na maioria dos casos, o aumento expressivo da dívida pública ocorre após crises econômicas, e não antes delas. Recessões profundas reduzem a arrecadação tributária, elevam automaticamente os gastos sociais — como seguro-desemprego e assistência social — e exigem intervenções estatais para evitar o colapso do sistema financeiro. Assim, o déficit se expande como consequência direta da contração econômica, funcionando como um amortecedor macroeconômico, e não como seu gatilho inicial.
A crise financeira internacional de 2008 ilustra esse mecanismo de forma inequívoca. Países que antes apresentavam níveis relativamente controlados de endividamento viram suas dívidas públicas dispararem após a quebra do crédito privado e a recessão subsequente. O socorro a bancos, a queda do PIB e a adoção de políticas anticíclicas explicam a elevação dos déficits. Ainda assim, o discurso dominante inverteu a causalidade, passando a tratar a dívida resultante da crise como justificativa para políticas de austeridade fiscal.
Essa inversão causal tem implicações graves. Ao assumir que o déficit é a origem do problema, políticas de ajuste fiscal são implementadas em contextos de baixo crescimento, reduzindo gastos públicos e investimentos justamente quando o setor privado está retraído. O resultado costuma ser a intensificação da recessão, a queda adicional do PIB e, paradoxalmente, o aumento do rácio dívida/PIB. Ou seja, tenta-se resolver um problema de crescimento com instrumentos que o agravam.
Outro ponto frequentemente omitido no debate midiático é a composição do déficit e da dívida. Nem todo endividamento é economicamente equivalente. Déficits associados a investimentos produtivos — como infraestrutura, educação, pesquisa e inovação — tendem a elevar a capacidade produtiva futura da economia. Já déficits decorrentes exclusivamente do pagamento de juros elevados ou de transferências improdutivas não geram o mesmo retorno econômico. Ignorar essa distinção leva a diagnósticos equivocados e políticas mal calibradas.
Além disso, a narrativa do déficit como vilão absoluto desconsidera o papel estrutural do Estado em economias modernas. O setor público não é apenas um agente gastador, mas um coordenador de investimentos, redutor de incertezas e provedor de bens públicos essenciais. Em contextos de crise, é justamente a capacidade do Estado de se endividar que impede colapsos ainda mais profundos, preservando empregos, empresas e o tecido social.
Por fim, afirmar que “uma dívida mais elevada é resultado da crise e não a causa desta” não significa negar a importância da sustentabilidade fiscal no longo prazo. Significa, sim, recolocar o debate em bases mais realistas e menos ideológicas. A questão central não é eliminar déficits a qualquer custo, mas compreender suas causas, sua composição e seus efeitos sobre o crescimento econômico. Sem crescimento, não há consolidação fiscal possível; e sem uma leitura correta da relação entre crise e dívida, o debate público continuará prisioneiro de diagnósticos superficiais e soluções ineficazes.
Posso pegar como exemplo vários países com dívida pública elevada; França, Reino Unido, Japão, EUA, mas escolhi dois países: a China e a Itália.
Primeiro, a China: a experiência chinesa reforça de maneira contundente a ideia de que a existência prolongada de dívida pública não é, por si só, um fator de instabilidade econômica. Ao longo de aproximadamente quatro décadas, a China manteve níveis crescentes de endividamento estatal enquanto sustentava uma das mais longas e intensas trajetórias de crescimento econômico da história contemporânea. Esse fato, frequentemente omitido no debate público, desafia a narrativa de que dívida pública elevada ou persistente conduz inevitavelmente à crise.
Desde o início das reformas econômicas no final dos anos 1970, o Estado chinês utilizou o endividamento como instrumento estratégico de desenvolvimento. A dívida pública, direta ou indireta, financiou investimentos maciços em infraestrutura, industrialização, urbanização, educação técnica e inovação tecnológica. Esses investimentos elevaram substancialmente a produtividade da economia, expandiram o mercado interno e criaram uma base industrial competitiva em escala global, ampliando de forma consistente o PIB — o denominador do rácio dívida/PIB.
É importante destacar que a sustentabilidade da dívida chinesa está menos relacionada ao seu nível absoluto e mais à sua função econômica e ao contexto institucional em que está inserida. A maior parte da dívida é denominada em moeda doméstica, financiada internamente e gerida por um sistema financeiro fortemente coordenado pelo Estado. Isso reduz vulnerabilidades externas, como crises cambiais ou dependência de credores estrangeiros, que costumam amplificar crises em economias periféricas.
Outro elemento central é que, diferentemente de modelos baseados em austeridade, a China nunca tratou o equilíbrio fiscal de curto prazo como objetivo absoluto. Em momentos de desaceleração, o governo recorreu deliberadamente a déficits e expansão do crédito público para sustentar o investimento e o emprego. O pacote de estímulo pós-crise de 2008 é um exemplo claro: longe de provocar colapso fiscal, contribuiu para manter o crescimento e evitar uma recessão prolongada.
Além disso, o endividamento chinês esteve associado a uma forte capacidade estatal de planejamento e coordenação. Projetos financiados por dívida foram direcionados a setores estratégicos, com encadeamentos produtivos amplos e retornos econômicos de longo prazo. Mesmo quando surgiram problemas de sobreinvestimento ou ineficiências regionais, o crescimento agregado da economia foi suficiente para absorver esses custos sem comprometer a estabilidade macroeconômica.
É fundamental observar que o crescimento sustentado foi o principal mecanismo de estabilização da dívida ao longo desses 40 anos. A expansão contínua do PIB, aliada ao aumento da arrecadação e à elevação da renda per capita, permitiu que o peso relativo da dívida permanecesse administrável, mesmo com déficits recorrentes. Isso confirma que o crescimento econômico precede e condiciona a sustentabilidade fiscal, e não o contrário.
Em síntese, o caso chinês demonstra que a questão central não é a existência ou a duração da dívida pública, mas sua articulação com uma estratégia de desenvolvimento. Dívida utilizada para financiar transformação produtiva, inovação e expansão da capacidade econômica tende a ser sustentável e funcional. Ao ignorar essa distinção, o debate público reduz a política fiscal a um exercício contábil, perdendo de vista sua dimensão histórica, estrutural e estratégica.
Já na Itália, durante as últimas décadas, o déficit da Itália tem sido inferior a 3% do PIB. Tem mantido superávit primário, com raras exceções anuais (receitas – despesas do governo, excluindo o pagamento de juros) desde 1991. Entretanto, o rácio dívida/PIB da Itália em 2015 era de 133%, bem acima do Brasil, em torno de 70% hoje. O que acontece na Itália, como na grande maioria dos países da OCDE, é que o rácio é menos afetado pelo numerador (orçamento do governo) do que pela falta de Inv. Público e privado que determina o denominador (crescimento do PIB). Após 3 anos de austeridade fiscal, 2014-2016, a média de crescimento econômico foi 0,6%. Porque a economia estagnou. Parte das respostas dos estudos sobre a Itália mostra que decorreu da queda do Inv. Público suficiente em setores que aumentam o PIB, como a formação profissional, novas tecnologias, pesquisas de ponta, infraestrutura para escoamento produtivo, etc.
O que importa no debate não é em específico o déficit em si, mas o que o Estado está a fazer com seus fundos. Enquanto esses forem investidos em setores de saúde, educação, pesquisas, tecnologia, infra-estrutura, ou seja, setores que aumentam a produtividade e que acabam por reduzir custo ao setor privado, o denominador dívida/PIB aumentará.
A análise da dívida pública italiana oferece um exemplo elucidativo para o debate sobre sustentabilidade fiscal, pois desafia a interpretação simplista que associa elevados rácios dívida/PIB exclusivamente à irresponsabilidade orçamental, muito explicita no fraco debate econômico brasileiro. Embora países como Alemanha, Japão e EUA também apresentem níveis elevados de endividamento, a Itália se destaca por combinar uma dívida muito alta com uma disciplina fiscal relativamente consistente ao longo das últimas décadas, o que exige uma análise mais aprofundada dos fatores estruturais envolvidos.
Desde o início dos anos 1990, a Itália tem mantido, com raras exceções, superávits primários — isto é, suas receitas superam as despesas do governo quando excluído o pagamento de juros da dívida. Ademais, o déficit nominal italiano permaneceu, na maior parte do tempo, abaixo do limite de 3% do PIB estabelecido pelos critérios de Maastricht. Esses dados indicam que o crescimento da dívida não decorre fundamentalmente de gastos correntes excessivos, mas de outros mecanismos macroeconômicos que afetam a dinâmica do endividamento.
Apesar dessa disciplina fiscal, o rácio dívida/PIB da Itália alcançou cerca de 133% em 2015, um patamar significativamente superior ao de economias emergentes como o Brasil. Esse aparente paradoxo evidencia que o comportamento do rácio é fortemente influenciado não apenas pelo numerador — a dívida em si —, mas sobretudo pelo denominador, isto é, o crescimento do PIB. Quando a economia cresce de forma lenta ou estagnada, mesmo um esforço fiscal considerável torna-se insuficiente para reduzir o peso relativo da dívida.
No caso italiano, a estagnação econômica prolongada tem sido um fator central. Entre 2014 e 2016, após três anos de políticas de austeridade fiscal, o crescimento médio anual foi de apenas 0,6%. A consolidação fiscal, ao reduzir gastos públicos de forma generalizada, acabou por contrair a demanda agregada e limitar a capacidade de recuperação econômica, criando um círculo vicioso no qual baixo crescimento alimenta um rácio dívida/PIB persistentemente elevado.
Estudos empíricos sobre a economia italiana indicam que uma das principais causas dessa estagnação foi a queda acentuada do investimento público, especialmente em áreas com elevado efeito multiplicado sobre o pib. Setores como formação profissional, inovação tecnológica, pesquisa científica avançada e infraestrutura sofreram cortes consideráveis, afetando ganhos de produtividade e a modernização da estrutura produtiva do país. A retração do investimento público também desincentivou o investimento privado, aprofundando a desaceleração econômica.
Esse diagnóstico sugere que a qualidade do gasto público é tão ou bem mais relevante do que o seu volume. Políticas fiscais excessivamente focadas na contenção do déficit, sem considerar seus impactos sobre o crescimento de longo prazo, são contraproducentes, apenas dogmatismos de uma literatura económica liberal. Ao reduzir investimentos estratégicos, o Estado limita sua própria capacidade futura de arrecadação e dificulta a redução sustentável da dívida.
Em síntese, o debate sobre dívida pública jamais deve se restringir ao nível do déficit nominal, mas à destinação dos recursos públicos. Quando o Estado investe em saúde, educação, ciência, tecnologia e infraestrutura, ele eleva a produtividade sistêmica da economia, reduz custos para o setor privado e estimula o crescimento do PIB. Dessa forma, o denominador do rácio dívida/PIB se expande, tornando o endividamento mais sustentável. A experiência italiana demonstra que austeridade sem crescimento tende a agravar, e não resolver, o problema da dívida pública.
*Luiz César Silva é pós-doutorando em Economia pela Universidade do Porto; Doutor em Administração Pública pela Universidade do Minho (Portugal), Mestre em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro – Escola de Governo – FJP, Especialista em Controladoria e Finanças pela Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG e Economista pela Universidade Católica de Petrópolis – UCP. É Professor de Administração e Gestão Pública no Instituto Politécnico de Bragança, Escola de Administração Pública, Comunicação e Turismo de Mirandela (EsACT-IPB). Lecionou no Departamento de Relações Internacionais e Administração Pública da Universidade do Minho. Atualmente, é membro do Comitê Científico da revista “Public Administration Research: Canadian Centre for Science and Education”.
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