Mercosul–UE: Entre a Assimetria e a Estratégia

Por MARIA LUIZA FALCÃO SILVA*

O acordo entre o Mercosul e a União Europeia, negociado desde 1999, tornou-se uma espécie de fantasma que atravessa governos, crises econômicas, mudanças geopolíticas e diferentes concepções de desenvolvimento. Em vez de um tratado comercial, virou um espelho das contradições da própria América do Sul: a tensão entre a ambição de integração ao mercado global e a necessidade de preservar margens de autonomia para reconstruir capacidades industriais. Depois de um quarto de século, o texto que sobreviveu às mudanças de época já não corresponde ao mundo atual. E, ainda assim, parte do debate público insiste em tratá-lo como se fosse a grande oportunidade perdida do bloco.

Um Acordo Nascido no Século XX

É impossível analisar o acordo sem recuperar seu contexto histórico. Quando as conversas começaram, no final dos anos 1990, vivia-se o auge do consenso neoliberal. O Brasil tinha acabado de privatizar setores estratégicos, o Mercosul avançava sob lógica tarifária, e a União Europeia buscava expandir sua influência regulatória. A ideia era simples e sedutora: abrir mercados agrícolas na Europa em troca de abertura industrial no Mercosul. Mas a simetria era apenas aparente. A UE dispõe de uma capacidade institucional, tecnológica e financeira que permite transformar padrões regulatórios em instrumentos de poder. O Mercosul, ao contrário, carregava — e continua carregando — profundas assimetrias produtivas e fragilidades industriais.

A Era Bolsonaro e a Construção de um Mito Diplomático

A partir de 2016, com a guinada política no Brasil, o acordo ganhou nova função: passou a ser bandeira ideológica. O governo Bolsonaro fez dele uma peça de propaganda, vendendo à sociedade a narrativa de que a diplomacia brasileira finalmente havia conseguido “abrir o mundo” para as exportações nacionais. O ex-presidente se gabava de ter “fechado o acordo histórico com os europeus”, mesmo sabendo que o texto não estava finalizado, que dependia de anexos ambientais e que os europeus jamais haviam dado aval político definitivo.

A assinatura preliminar de 2019, celebrada por Bolsonaro e por Paulo Guedes, foi apresentada como prova de eficiência liberal, mas escondeu que o conteúdo negociado era frágil e assimétrico, preservava pouco espaço para políticas industriais e transferia ao Mercosul grande parte do custo da convergência regulatória.

Bolsonaro tentou impor a lógica de que qualquer acordo era melhor do que acordo nenhum. E assim consolidou uma espécie de mito: o de que resistências posteriores — sobretudo de Argentina e França — seriam expressão de protecionismo alheio e de atraso interno. Essa narrativa simplifica a realidade. O que houve, de fato, foi o reconhecimento, tanto na Europa quanto na América do Sul, de que o texto de 2019 não resistia às novas condições do mundo pós-pandemia, marcado por regionalização produtiva, disputa entre Estados Unidos e China e necessidade de políticas industriais ativas.

A União Europeia, longe de ser um bloco liberal impecável, reforçou mecanismos ambientais e sanitários que funcionam, na prática, como barreiras não tarifárias contra países de menor capacidade tecnológica. Já o Mercosul percebeu que o acordo havia sido desenhado para um mundo que não existe mais.

A Reconstrução Diplomática com Lula

Em 2023 e 2024, com a volta de Lula ao Palácio do Planalto, o tema ganhou amadurecimento diplomático. Lula deixou claro que o Brasil deseja sim ampliar seu comércio com a Europa, mas não ao preço de sacrificar o desenvolvimento industrial, nem de aceitar imposições ambientais unilaterais que transformam o discurso verde em uma nova forma de controle geoeconômico. A posição brasileira foi reconstruída tomando como base princípios simples: respeito à soberania regulatória, possibilidade de políticas industriais e tecnológicas, preservação de compras governamentais como instrumento de desenvolvimento e compromisso ambiental que não seja assimétrico. Essa postura irritou setores que esperavam um alinhamento automático do Brasil à UE, mas foi coerente com o novo momento global.

O pano de fundo é evidente: a União Europeia luta para preservar sua competitividade diante da China e dos Estados Unidos. A disputa por tecnologias verdes, semicondutores, baterias e cadeias de valor estratégicas redefiniu o comércio internacional. A Europa percebeu que precisa garantir acesso a alimentos baratos, fortalecer sua indústria e projetar seus padrões ambientais ao mundo. O Mercosul, por outro lado, precisa reconstruir sua base produtiva, ampliar sua autonomia tecnológica e aproveitar a janela histórica criada pela transição energética. Em vez de complementaridade, o acordo cristaliza assimetria. Europeus protegem sua indústria; sul-americanos abririam seu mercado industrial sem contrapartidas equivalentes.

Assimetria Estratégica no Novo Tabuleiro Global

A discussão ambiental tornou-se o epicentro das divergências. A UE passou a exigir mecanismos de rastreabilidade e verificação que, embora importantes, são caros e complexos. A transição verde é custosa; países ricos dispõem de financiamento público maciço, enquanto países em desenvolvimento precisam equilibrar combate à desigualdade, investimentos sociais e metas climáticas. O acordo não oferece recursos significativos para financiar essa adaptação. Ao contrário: impõe “obrigações verdes” sem oferecer o “capital verde” necessário para cumpri-las. A Europa fala a linguagem ambiental, mas não se compromete com o financiamento correspondente. O resultado é perverso: sustentabilidade vira critério de exclusão comercial.

Nesse cenário, o Brasil tenta segurar a presidência do Mercosul até a conclusão das negociações finais. Trata-se de movimento compreensível: assumir a liderança regional permite ordenar prioridades, coordenar posições e impedir que o bloco assine um texto menos favorável apenas para agradar pressões externas. Mas a defesa da liderança brasileira não pode se transformar em pressa. Depois de tanto tempo, assinar por assinar não é vitória — é renúncia estratégica. O acordo só faz sentido se refizer sua lógica, incorporando o mundo real e as necessidades concretas do desenvolvimento sul-americano.

O debate sobre quem ganha e quem perde precisa ser feito com honestidade. O agronegócio de exportação tende a ganhar competitividade na Europa, embora ainda enfrente as barreiras ambientais europeias. Setores industriais sensíveis — automotivo, químico, metalúrgico, farmacêutico — tendem a perder diante da abertura ampla. As exigências em compras governamentais podem reduzir a capacidade do Estado de induzir inovação, ao passo que a tutela regulatória europeia mina espaço para políticas de conteúdo local. Os europeus preservam sua autonomia industrial; nós renunciaríamos à nossa. É evidente quem sai beneficiado.

Ainda assim, o acordo permanece politicamente carregado. Para parte da opinião pública, não concluir o texto seria prova de “fracasso diplomático” ou “atraso”. Para outros, sobretudo industriais, especialistas em desenvolvimento e setores progressistas, ele representa risco considerável para o futuro econômico da região. A verdade é que estamos diante de uma encruzilhada histórica: aceitar um acordo desenhado para o século XX ou reformá-lo para o século XXI.

O presidente Lula tem repetido que o Brasil não aceitará ser “um celeiro do mundo” subordinado às regras dos países ricos. O foco de seu governo é reindustrializar, investir em energia limpa, ampliar infraestrutura, fortalecer o complexo industrial da saúde e consolidar a neoindustrialização verde. Esse projeto exige liberdade para usar compras públicas, incentivos fiscais, financiamento direcionado, políticas tecnológicas e preferências regionais. Um acordo rígido, concebido antes da nova fase industrial do mundo, pode colidir com esse horizonte.

Ao final, o que está em jogo é muito maior do que tarifas. Trata-se de definir qual será o lugar da América do Sul num mundo em transição. O Mercosul precisa escolher se quer se prender a um acordo envelhecido e assimétrico ou se deseja negociar um novo pacto que reflita a realidade contemporânea: cadeias produtivas regionalizadas, transição energética como motor de desenvolvimento, autonomia industrial como prioridade e soberania regulatória como condição fundamental. O acordo com a União Europeia não precisa ser descartado. Precisa ser reinventado.

Os europeus sabem o que querem: proteger sua indústria, garantir alimentos mais baratos, projetar suas normas. O Mercosul também precisa saber o que quer. A escolha agora é estratégica: entre repetir o passado ou construir o futuro. Lula tem diante de si a tarefa de transformar o Mercosul num instrumento de desenvolvimento e não num mero corredor de exportações primárias. A decisão final será menos sobre comércio e mais sobre qual projeto de país — e de região — queremos para os próximos vinte anos.

A Encruzilhada do Mercosul: Assinar ou Reinventar?

O governo brasileiro intensificou sua ação diplomática para manter a presidência do Mercosul até o último momento possível. Não se trata de mera vaidade institucional, mas de algo bem mais estratégico: se ainda houver chance de assinar o Acordo Mercosul–União Europeia, que seja sob a liderança do Brasil, não da Argentina.

A fotografia importa porque o acordo, após décadas de negociação, tornou-se símbolo político de protagonismo. Mas a pergunta essencial permanece: por que tanto esforço para um tratado que nasceu velho, desalinhado com o novo cenário global e repleto de assimetrias que podem enfraquecer parte relevante da economia brasileira?

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*Maria Luiza Falcão Silva é PhD pela Heriot-Watt University, Escócia, Professora Aposentada da Universidade de Brasília e integra o Grupo Brasil-China de Economia das Mudanças do Clima (GBCMC) do Neasia/UnB. É membro da Associação Brasileira de Economistas pela Democracia (ABED). Entre outros, é autora de Modern Exchange Rate Regimes, Stabilisation Programmes and Co-ordination of Macroeconomic Policies, Ashgate, England/USA.

Foto de capa: Reprodução